IV SA/Wa 1345/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi O. D., M.R, J.R, T.R i A.R na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę Wnioskiem z dnia 12 lipca 2006 r. K. R. ,J. C., J. R. , A. T. i T. R. zwrócili się do Wojewody [...] o "ustalenie i zwrot gruntów" z majątku ziemskiego "[...] " w [...] , które w ich ocenie, nie stały się własnością Skarbu Państwa na skutek reformy rolnej z 1944 r., wnosząc tym samym o wydanie decyzji stwierdzającej bezpodstawne przejęcie przez Skarb Państwa części gruntów tej nieruchomości, które obecnie stanowią ulice oraz tzw. "Ośrodek" z budynkiem mieszkalnym i parkiem, w ramach reformy rolnej. Decyzją z [...] października 2006 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, wskazując, że przepisy prawa materialnego nie przewidują wnioskowanego przez spadkobierców F. R. trybu rozstrzygnięcia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchylił powyższą decyzję organu wojewódzkiego, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W następstwie ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda [...] , decyzją z [...] lutego 2008 r., uznał, że grunty zajęte pod ulice: [...] , [...] , [...], [...] i [...] , część ulicy [...] i cztery ulice łącznikowe między ulicą [...], [...]i [...] nie wchodzą w skład obszaru przejętego na cele reformy rolnej, natomiast ulice, które wchodziły w skład majątku "[...] ", a ponadto stanowiły drogi powszechnego korzystania oraz nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy, oznaczone obecnie jako działka nr [...] , o powierzchni 3,2843 ha, podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz., 13 ze zm., dalej: dekret). Na skutek wniesionego odwołania Minister, decyzją z [...] maja 2008 r., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z kolei na skutek wniesionej skargi, po jej rozpatrzeniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1080/08, uchylił decyzję Ministra w części uchylającej punkt pierwszy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody z [...] lutego 2008 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2008 r. (znak: [...]) w punkcie pierwszym, tj. w części dotyczącej rozstrzygnięcia, iż grunty zajęte po ulice: [...], [...], [...], [...], [...], część [...]i cztery ulice łącznikowe między ulicą [...], [...]i [...]nie wchodzą w skład obszaru przejętego na cele reformy rolnej. Natomiast rozpatrując ponownie sprawę w zakresie dotyczącym uchylonego drugiego i trzeciego punktu drugi decyzji z [...] lutego 2008 r., Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm., dalej: rozporządzenie). Uwzględniając pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, decyzją z dnia 22 lutego 2011 r., Minister uchylił decyzję Wojewody z [...] maja 2010 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skutkiem powyższego Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2011 r. ustalił, że zabudowana nieruchomość wchodząca w skład byłego majątku ziemskiego "[...] ", oznaczona obecnie w ewidencji gruntów i budynków obrębu Miasto [...] jako działka nr [...] , o powierzchni 3,2843 ha oraz obecne ulice: [...] - na odcinku od ul. [...] do ul. [...], [...] i [...] podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Od ww. decyzji Wojewody wniesiono odwołanie, w rezultacie którego Minister decyzją z [...] marca 2012 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi wojewódzkiemu, określając jednocześnie zakres niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności uzupełniających. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda orzekł, iż: 1. zespół dworsko-parkowy, stanowiący część majątku ziemskiego "[...] ", będącego byłą własnością F. R, obejmujący działkę położoną w obrębie [...] Miasto [...] , oznaczoną numerem [...] , o powierzchni 3,2863 ha nie podlegał działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, 2. obecna ulica [...] , obecna ulica [...] oraz obecna ulica [...] , na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do ulicy [...] podlegały działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Organ pierwszej instancji umorzył jednocześnie postępowanie administracyjne w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie ulicę [...] oraz ulicę [...] wraz z ulicą [...] , łączącą tą ulicę z ulicą [...] . Punkt 2 powyższej decyzji zakwestionowano odwołaniem w zakresie, w jakim stwierdzał on, że obecna ulica [...] , na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...]do ulicy [...] podlegała dekretowi o reformie rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego w zaskarżonej części, wskazując, że obecna ulica [...] , na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do ulicy [...] stanowiła drogę do powszechnego korzystania, a więc stanowiła drogę dojazdową do gruntów rolnych (do pól) i posesji (domostw mieszkańców), miała charakter użyteczności publicznej i była ogólnodostępna. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów obu instancji był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej oraz § 5 i § 6 rozporządzenia. Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. R., J. C., A. T. i T.R. , domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim wniesione zostało od niej odwołanie. Po wydaniu decyzji przez Ministra zmarła J. R. , której następcami prawnymi stali się, zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia, O. C. i M. L. . Natomiast po wniesieniu skargi zmarła K. R., której następcami prawnymi są J. C., T. R. , A. T. , O. C. i M. L. (zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia po K. R. ). Wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 40/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r. Z wyrokiem tym nie zgodzili się skarżący, wywodząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazując w niej, że zaskarżony wyrok narusza art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z naruszeniem: 1) art. 145 § pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wyniku którego nie zostały należycie ocenione przez WSA naruszenia przez organy administracji Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności: a) art. 7 k.p.a. na skutek naruszenia zasady prawdy obiektywnej; b) art. 80 k.p.a. na skutek naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów; c) art. 77 § 1 k.p.a. na skutek zaniechania wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 834/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 40/16, przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jako niesłuszny zarzut naruszenia przez Sąd niższej instancji przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Przychylił się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 80 k.p.a. i art. 77 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zawierało stosownych ustaleń i oceny co do tego, czy ulica [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do ulicy [...] , pomimo tego, że oddzielała dwa inne majątki, a nie tylko majątek F. R. , nadal była powiązana funkcjonalnie z jej majątkiem ziemskim "[...] ". Sąd niższej instancji poczynił swoje rozważania w stosunku do całej ulicy [...] , a nie do części będącej przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując powtórnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty okazały się chybione. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2015 r., nr [...] , w zaskarżonej części, wskazującej, że obecna ulica [...] , na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do ulicy [...] stanowiła drogę do powszechnego korzystania, a więc stanowiła drogę dojazdową do gruntów rolnych (do pól) i posesji (domostw mieszkańców), miała charakter użyteczności publicznej i była ogólnodostępna. Dodać należy, że rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd był związany oceną prawną i faktyczną wyrażoną w powoływanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt. I OSK 834/17, jednocześnie podkreślenia wymaga, że w świetle wniesienia odwołania od decyzji organu wojewódzkiego wyłącznie w zakresie orzeczenia o podpadaniu pod działanie dekretu o reformie rolnej obecnej ulicy [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do ulicy [...], w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja Ministra jest ostateczna i nie podlegała kontroli Sądu. Przypomnieć należy, że na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylony został poprzedzający go wyrok tut. Sądu z dnia 25 listopada 2016 r. Zasadniczym powodem tego rozstrzygnięcia było uznanie przez Sąd wyższej instancji, że w toku rozpatrywania sprawy przez sąd wojewódzki nie poczyniono stosownych ustaleń i oceny co do tego, czy ulica [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do ulicy [...] , pomimo tego, że oddzielała dwa inne majątki, a nie tylko majątek F. R. , nadal była powiązana funkcjonalnie z jej majątkiem ziemskim "[...] ", lecz rozważania Sądu pierwszej instancji zostały przedstawione w odniesieniu do całej ulicy [...], a nie tylko części będącej przedmiotem zaskarżenia. Wziąwszy pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w myśl art. 170 p.p.s.a, który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – ponownie rozpoznając sprawę był związany wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zakresu rozpoznania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd w składzie ją rozpoznającym na wstępie podkreśla, iż zasadniczo podziela zapatrywania organów obu instancji, które stały się podstawą wydanych przez nie decyzji, że obecna ulica [...] stanowiła drogę ogólnodostępną. Okoliczność tę potwierdzają liczne, zgromadzone w aktach dowody, w tym zeznania świadków, jak i stron – vide: zeznania J. M. , L. L., czy K. R.. W świetle ujawnionej w sprawie opinii biegłego droga ta miała rozdzielać dwie części majątku, znajdujące się po jej przeciwległych stronach – jedna z nich, obejmująca dworek, miała charakter mieszkalny; druga miała zaś charakter gospodarczy. Z zeznań świadków wynika, że drogi – w tym także ulica [...] – przechodziły przez pola majątku i do niego należały, co potwierdziła także przesłuchana w sprawie K. R. . Materialnoprawną podstawą prawną rozstrzygnięć organów obu instancji był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Zgodnie z tym przepisem na cele reformy rolnej przeznaczane były nieruchomości ziemskie, które w całości przechodziły na rzecz Skarbu Państwa bezzwłocznie i bez żadnego wynagrodzenia. W dekrecie nie zdefiniowano jednocześnie pojęcia "nieruchomości ziemskiej", jednak została ona wypracowana przede wszystkim w judykaturze i wyrażona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na skutek uchwały z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt TK W 3/89, OTK 1990 nr 1 poz. 26. Powszechnie przyjmuje się więc, że ustawodawca poprzez określenie nieruchomości dodatkowym przymiotnikiem, miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy, a zatem intencją ustawodawcy było przeznaczenia na cele reformy rolnej tylko takich nieruchomości bądź ich części, które były lub mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty – tzw. związek funkcjonalny. Podzielić przy tym wypada stanowisko organu, że nie można uznać, by nieruchomościami ziemskimi były wyłącznie takie, które są wykorzystywane do uprawy zbóż lub innych roślin. Słusznie więc podnosi się, że nieruchomościami takimi będą także drogi dojazdowe do użytków rolnych, gdyż bez ich istnienia nie byłoby możliwe ich wykorzystywanie. Inaczej rzecz ujmując, skoro na cele reformy rolnej mogły być przeznaczane nieruchomości pozostające w związku funkcjonalnym z gospodarstwem, to wypada przyjąć, że działaniu dekretu nie podlegały tylko takie nieruchomości, które owego związku z gospodarstwem nie wykazywały. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie można wyprowadzić wniosku, że ulica Śląska, która rozdzielała dwie części majątku (część mieszkalną od rolniczej), nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Konstatacja ta odnosi się przy tym także do objętego zaskarżeniem odcinka od skrzyżowania z ulicą [...] do ulicy [...], pomimo tego, że oddzielała dwa inne majątki, tj. należące do małż. L. i M. K. oraz Ł. R., a nie tylko majątek F. R. j, gdyż odcinek ten zapewniał od strony ul. [...] komunikację z majątkiem F. R. , zarówno w zakresie części rolniczej, jak i mieszkalnej. Należy zauważyć, że w aktach sprawy nie zachowały się dokumenty, które z całą pewnością świadczyłyby o wyzbyciu się przez F. R. nieruchomości stanowiących ww. odcinek drogi, co samo w sobie może dodatkowo świadczyć o tym, iż droga ta została zachowana jako dojazdowa nie tylko do części mieszkalnej majątku "[...] ", ale także do pól znajdujących się po przeciwległej stronie drogi. Ponadto ze zgromadzonych w sprawie zeznań wynika, że F. R. swój majątek nabyła z drogami, w tym urządzoną już wtedy ulicą [...]. (zeznania K. R. j – k. 343 i 344), które przestały być jej własnością dopiero po wojnie. Potwierdzają ten stan zeznania T. O. (k. 310), z których wynika, że drogi, w tym ul. [...] (bez dodatkowych wyłączeń na jej poszczególnych odcinkach) należała do majątku, choć mogła być użytkowana przez każdego (podobne twierdzenia przedstawili świadkowie L. L. – k. 307 i J. M. – k. 304). Co więcej, także z zeznań K. R. j wynika, że ulica [...] była drogą publiczną i typowo polną. Można więc w ocenie Sadu założyć na tej podstawie, że służyła również do obsługi części rolniczej majątku. Dojazdowy charakter spornego odcinka drogi, w tym do pól rolnych, wynika ponadto z analizy map spornego terenu, jakie zgromadzono w aktach sprawy, które jednoznacznie dowodzą, iż od skrzyżowania z ul. [...] mógł odbywać się dojazd do majątku F. R. , zarówno gdy chodzi o część mieszkalną, jak i rolną. Ulica [...] – w tym na objętym zaskarżeniem odcinku – była niewątpliwie drogą publiczną, tj. ogólnodostępną (zeznania T. K. , k. 532 oraz zeznania T. O. – k. 310), stanowiącą ponadto granicę między polami, a więc terenami niewątpliwie podpadającymi pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a częścią folwarczną. Nadto wypada wspomnieć, że choć zasadniczo pełnomocnik skarżących kwestionuje w całym postępowaniu zasadność podpadania spornej nieruchomości pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to jednak w piśmie z dnia 6 lipca 2011 r. (k-327) niejako potwierdza istnienie związku funkcjonalnego między tą nieruchomością a rolniczą częścią majątku, stwierdzając, że "Jest rzeczą oczywistą, że z tych dróg korzystano również na potrzeby majątku przejętego na cele reformy rolnej", wobec tego drogi te – siłą rzeczy – też służyły realizacji celów tej reformy. Skoro więc ciągiem ulicy Śląskiej (również jej spornym odcinkiem) zapewniano dojazd do części rolniczych majątku, to niemożliwe było funkcjonowanie tej części bez tej drogi, stanowiącej obecnie ul. Śląską, dlatego nie można przyjąć, że nie podpadała ona pod przepisy dekretu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę w niniejszej sprawie oddalił.