IV SA/Wa 135/21

Dnia 6 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska – Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 roku nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku 1. odrzuca skargę w zakresie § 16 ust. 3, § 17 ust. 1 pkt 2, § 17 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 roku nr [...]; 2. stwierdza nieważność § 3 ust. 1, § 3 ust. 2 pkt 1, § 16 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 roku nr [...]. Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej: ustawa o utrzymaniu czystości, u.cz.p.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] podjęła uchwałę nr [...] z [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej: Regulamin). Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowi załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2016 r. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: Prokurator, skarżący) w piśmie z 29 grudnia 2020 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę. Na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 2a w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżył w części uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz. U. Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...] ) w zakresie przepisów załącznika tejże uchwały. I. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), art. 4 ust. 1 i 2 u.cz.p. przez: 1. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 Regulaminu polegające na ustanowieniu warunku dla mycia pojazdów samochodowych poza myjniami w postaci używania środków nie zanieczyszczających środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować; 2. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu przez ustanowienie warunku dla napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami w postaci braku ujemnego wpływu na środowisko i nie stwarzania uciążliwości dla najbliższego otoczenia, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować; 3. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 16 ust. 2 Regulaminu przez sformułowanie postanowień odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych; 4. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 16 ust. 3 Regulaminu przez określenie obowiązku wyprowadzania psów na tereny przeznaczone do wspólnego użytku na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, co jest niezgodne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji i ogranicza zakres adresatów norm do osób dorosłych w przypadku wyprowadzania psów ras uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny; 5. niewypełnienie delegacji ustawowej przez odwołanie się w § 17 ust. 1 pkt 1 Regulaminu do bliżej niesprecyzowanych przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; 6. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 1 pkt 2 Regulaminu przez określenie warunku ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli, w tym emisji do środowiska będących skutkiem jej prowadzenia, do obszaru nieruchomości na której jest ona prowadzona, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować; 7. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 2 pkt 1 Regulaminu przez powtórzenie istniejącej regulacji prawnej, jej nieuprawnioną modyfikację i nałożenie obowiązku składowania obornika, w odpowiedniej odległości od linii rozgraniczającej nieruchomości, na terenie płaskim, tak by odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości - w sytuacji gdy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana w ustawie z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2015r. poz. 625 ze zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 81); 8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, przez określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności nakazu ustawiania uli z pszczołami w odległości co najmniej 20 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich; 9. niewypełnienie delegacji ustawowej poprzez określenie w § 18 ust. 2 Regulaminu terminów obowiązkowej deratyzacji niesprecyzowanymi, ogólnikowymi określeniami: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", przez co nie wyznaczono terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. II. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części uchwały w zakresie przepisów: § 3 ust. 1, § 3 ust. 2 pkt 1, § 16 ust. 3, § 17 ust. 1 pkt 1 i 2, § 17 ust. 2 pkt 1 i 2, § 18 ust. 2 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił uzasadnienie ww. zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] (dalej: Rada, organ) wniosła: 1. w zakresie pkt. I ppkt. 4, 6, 7, 8 petitum tj. odnośnie § 16 ust. 3, §17 ust. 1 pkt. 2, § 17 ust. 2 pkt. 1, § 17 ust. 2 pkt. 2 Regulaminu - o odrzucenie skargi; 2. w zakresie pkt. I ppkt. 1, 2, 3 5, 9 petitum tj. odnośnie § 3 ust. 1, § 3 ust. 2 pkt. 1, §16 ust. 2, §17 ust. 1 pkt. 1, § 18 ust. 2 Regulaminu - o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, lecz nie wszystkie postawione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (tj. aktem prawa miejscowego gminy) jest m.in. regulamin utrzymania czystości i porządku, obowiązujący na terenie danej gminy. Skoro jako akt prawa miejscowego przyjmuje formę uchwały właściwej rady gminy, to podlega kognicji sądu administracyjnego. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.cz.p., ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin taki stanowi uszczegółowienie obowiązków ciążących na gminie m.in. w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zarazem obowiązków i uprawnień właścicieli nieruchomości. Trzeba jednocześnie nadmienić, że wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia przepisu prawa - ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią te naruszenia prawa, które mogą być uznane za rażące. Wskazuje na to art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność przepisów uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji będzie chodziło więc również o sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej: z.t.p.). Uchybienie zasadom techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym, do naruszeń prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności zalicza się: naruszenie właściwości organu, brak podstawy do podjęcia danego rodzaju uchwały, przekroczenie granic wyznaczonej przepisami prawa regulacji, błędną wykładnię przepisu prawa, dającą podstawę do podjęcia uchwały w zakresie merytorycznej treści regulacji, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Co istotne, w akcie prawa miejscowego nie powinno się powtarzać - a tym bardziej modyfikować - przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. § 118 w zw. z § 143 z.t.p.). Takie powtórzenie jest uznawane za zabieg niedopuszczalny, traktowany w dominującym nurcie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych jako istotne naruszenie prawa. Zasadniczo więc unormowania aktu prawa miejscowego, zawierające powtórzenie regulacji ustawowych oraz ich modyfikację - naruszają art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Podkreślenia wymaga, że sformułowane w art. 4 u.cz.p. wyliczenie, stanowiące element normy kompetencyjnej, ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i powinno być interpretowane ściśle. Co ma zatem zasadnicze znaczenie, artykuł 4 ust. 2 u.cz.p. nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany został przez ustawodawcę. W każdym wypadku oznaczałoby to bowiem wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony), 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W pierwszej kolejności trzeba odnotować, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy [...] z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy była już elementem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który prawomocnym wyrokiem z 8 stycznia 2021 r., sygn. IV SA/Wa 2391/20 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 ust. 2, § 9, § 16 ust. 3, § 17 ust. 1 pkt 2, § 17 ust. 2 pkt 1, § 17 ust.2 pkt 2. Z tego powodu w tym zakresie skargę Prokuratora należało w niniejszej sprawie odrzucić. Sąd orzekający w tym składzie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku odrzucił skargę w zakresie § 16 ust. 3, § 17 ust. 1 pkt 2, § 17 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2016 r. nr [...]. Do zaistnienia przesłanki określonej w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. niezbędne jest stwierdzenie, że skarga dotyczy tego samego przedmiotu (aktu, czynności lub bezczynności organu) i tych samych stron postępowania. Niedopuszczalne jest wywodzenie kolejnych środków zaskarżenia skierowanych przeciw prawomocnemu orzeczeniu lub sprawie w toku. Konsekwencją faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej jest natomiast to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Prokuratora, wobec przytoczonej regulacji art. 4 ust. 2 u.cz.p. oraz mając na względzie zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwa, Sąd podzielił pozostałe zarzuty skargi Prokuratora. Sąd orzekający w tym składzie w pkt 2 wyroku stwierdził nieważność § 3 ust. 1, § 3 ust. 2 pkt 1, § 16 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 2 uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2016 roku nr [...]. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Powyższy przepis doprecyzowany został w art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in.: naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie objęta została uchwała Rady Gminy [...] z [...] września 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.cz.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.cz.p., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W odniesieniu do kwestionowanego Regulaminu zakres jego regulacji wynikał – jak już wspomniano wcześniej – z art. 4 ust. 2 u.cz.p. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.cz.p. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.cz.p. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.cz.p. (zob. wyroki NSA: z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016). Gmina nie jest uprawniona do uregulowania kwestii wprost niewskazanych w ustawie i nie może uregulować tych kwestii inaczej, niż w sposób w ustawie wskazany. Odstąpienie od tego oznacza wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności uchwały w zaskarżonej części i uznał, że zaskarżone przepisy Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. W pierwszej kolejności odnosząc się do uwzględnionych zarzutów skargi Sąd podzielił argumentację Prokuratora co do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 Regulaminu przez ustanowienie warunku dla mycia pojazdów samochodowych poza myjniami w postaci używania środków nie zanieczyszczających środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c, u.cz.p., regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na ternie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, aby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Dotyczy to przede wszystkim określenia warunków zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w następstwie takich działań zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. W § 3 ust. 1 Regulaminu uzależniono możliwość mycia pojazdów samochodowych poza myjniami od używania do ich mycia środków "nie zanieczyszczających środowiska". Powyższe w ocenie Sądu, powoduje wprowadzenie pojęcia nieostrego i niezrozumiałego "środka nie zanieczyszczającego środowiska", które jest zbyt ogólne, aby adresaci normy mogli go dochować. Użyty zwrot jest niedookreślony i zbyt ogólny, co nie pozwala na prawidłowe ustalenie rodzaju środka. Zgodzić należy się z Prokuratorem, że wykracza poza materię ustawową uzależnienie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi od warunku określonego w § 3 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu, w postaci braku ujemnego wpływu na środowisko i niestwarzania uciążliwości dla najbliższego otoczenia, co wprowadza warunek braku zanieczyszczonego środowiska. Powyższy zwrot jest także zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować. Warunek niepowodowania "zanieczyszczenia" środowiska pozostawia zbyt dużą swobodę w interpretacji tego pojęcia, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów normy prawnej zawierającej ww. pojęcie. Zgodnie z art. 3 pkt. 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., dalej: p.o.ś.), zanieczyszczeniem jest emisja, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Zanieczyszczenie zgodnie definicją zawartą w art. 3 pkt 49 p.o.ś. jest emisją kwalifikowaną z uwagi na możliwość spowodowania wskazanych skutków. Tego rodzaju emisja jest niepożądana. Szkodliwość dla stanu środowiska należy ustalić przez ocenę wpływu na aktualny stan środowiska, do którego nastąpiło odprowadzenie substancji lub energii. Emisją jest bezpośrednie lub pośrednie, wprowadzenie do powietrza, wody, gleby lub ziemi w wyniku działalności człowieka substancji lub energii, (art. 3 pkt. 4 p.o.ś.). Dla oceny powstania zanieczyszczenia, decydujące znaczenie ma przekroczenie standardów jakości środowiska, które zostały zdefiniowane w art. 3 pkt. 34 p.o.ś. jako wymagania, które muszą być spełnione w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego komponenty przyrodnicze. Ustalane są one poszczególnymi aktami normatywnymi. Warunek niepowodowania zanieczyszczenia środowiska jest zbyt, ogólny aby adresaci normy mogli go dochować. W ocenie Sądu, doszło do przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 16 ust. 2 Regulaminu, przez sformułowanie treści odnoszącej się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych. Zgodnie z § 16 ust. 2 Regulaminu, obowiązkiem osób utrzymujących zwierzęta domowe w szczególności psy jest trzymanie ich na swojej nieruchomości oraz zapewnianie właściwej opieki. Wskazany wyżej przepis Regulaminu nie określa obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.cz.p. Nie można stwierdzić, że celem tej regulacji była ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treść wymienionego przepisu w sposób nieuprawniony określa obowiązki właścicieli lub opiekunów zwierząt w miejscu ich utrzymania, a nie w miejscach publicznych. Przypomnieć należy, że obowiązki i zakazy dotyczące utrzymania zwierząt domowych są wyczerpująco uregulowane w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm. - zob. art. 9 i art. 10a tej ustawy.) Z treści art. 3 ust. 2 pkt 13 u.cz.p. wynika, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis ten także nie upoważnia rady gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi, w szczególności na własnych nieruchomościach. Obowiązek trzymania zwierząt domowych na terenie własnej nieruchomości jest sprzeczny z celem ustawowym normy wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. Jednocześnie wyklucza możliwość wyprowadzania zwierząt domowych na tereny przeznaczone do wspólnego użytku oraz w miejscach publicznych. Sąd podziela stanowisko Prokuratora przedstawione w skardze, że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej przez odwołanie się w § 17 ust. 1 pkt 1 Regulaminu do bliżej niesprecyzowanych przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Według Sądu, Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.cz.p. uchwalając § 17 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Przepis ten upoważnia prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z treści przepisu wynika, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto, nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony. Odnośnie wymogu posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających warunki ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (§ 17 ust. 1 pkt 1 Regulaminu) na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, w których dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich, wskazać należy, że przepis ten ma charakter wyłącznie informacyjny, ponadto podaje błędnie, że ustawa Prawo budowlane określa wymagania dla budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, w sytuacji, gdy wymagania takie unormowane są w przepisach wykonawczych do tej ustawy, a więc w odrębnym akcie prawnym jakim jest rozrządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowania (tekst jedn.: Dz. U. 2014 r. poz. 81). Wskazać również należy, że przepisy aktu prawa miejscowego, który ma moc powszechnie obowiązującą na terenie danej gminy muszą mieć charakter wiążący i zawierać nakazy i zakazy - ściśle regulujące zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - z uwzględnieniem specyfikacji danej gminy. Regulamin nie może wkraczać w dziedziny regulowane już odrębnymi przepisami aktów wyższej rangi. Rada nie wypełniła delegacji ustawowej przez określenie w § 18 ust. 2 Regulaminu terminów obowiązkowej deratyzacji niesprecyzowanymi, ogólnikowymi określeniami: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", przez co nie wyznaczono terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. Rada nie określiła terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. Nie można przyjąć za wyznaczenie terminów użytych w § 18 ust. 2 Regulaminu określeń: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", "w terminie do 31 grudnia". Przepis prawa miejscowego obligujący do przeprowadzania deratyzacji "w miarę potrzeb" należy uznać za niedopuszczalny, ponieważ pojęcie to jest ogólnikowe, niesprecyzowane, dające możliwości wypełniania różnymi treściami w zależności od tego, kto miałby te potrzeby oceniać. Niezgodne z upoważnieniem ustawowym jest określanie dodatkowych, konkretnie nie wskazanych terminów i uzasadnianie tego obowiązku pojęciami tak nieprecyzyjnymi jak "w miarę potrzeby". W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku odrzucił skargę w zakresie § 16 ust. 3, § 17 ust. 1 pkt 2, § 17 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 roku nr [...] oraz w pkt 2 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność: § 3 ust. 1, § 3 ust. 2 pkt 1, § 16 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...].