IV SA/Wa 1350/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. R. i R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, dobudowie ganku i przebudowie strychu ze zmianą konstrukcji dachu, budowie garażu na terenie działki nr ew. [...] oraz rozbiórce istniejącego garażu na terenie działki nr ew. [...] i fragmencie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w W. W decyzji ustalono między innymi, iż wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki winien wynosić max 20 %, szerokość elewacji frontowej wynosić ma max 11,5 m, wysokość górnej kalenicy i krawędzi elewacji frontowej - max 7 m . Odwołanie od tej decyzji wnieśli S. R. i R. L., podnosząc, iż w sąsiedztwie nie ma budynku mieszkalnego w takiej odległości od południowej granicy działki sąsiadów. Podkreślili, iż należąca do nich działka jest bardzo wąska, tymczasem na działce nr [...] jest możliwość takiego usytuowania budynku mieszkalnego, aby nie zacieniał budynku, który planują postawić na ich działce. W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podnoszone w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na wniosek inwestora, który określa zakres planowanej inwestycji i jest zobowiązany do podania elementów dotyczących planowanej inwestycji, jakie wynikają z przepisów prawa. Dodać również należy, iż w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany, zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 3 powołanej ustawy, do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu co wynika z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ wyznacza zatem obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Realizacja planowanej inwestycji w ocenie organu spełnia wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano również, iż usytuowanie spornego budynku na granicy działki lub w odległości mniejszej niż określona w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 maja 2004r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.), wymaga zaś uzyskanie stosownego odstępstwa, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S. R. i R. L., zarzucając zaskarżonej decyzji, iż narusza wartość użytkową i materialną ich nieruchomości, która bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji. Wskazali, że należąca do nich działka jest wąska (18,5 m) zakładając zatem, iż w jej ostrej granicy od południowej strony zostanie wybudowany budynek o wysokości 7 m i szerokości 11 muru to znajdował się on będzie na 1/3 długości ich działki, tym samym wskazują, że nie będą mogli przy budowie swojego budynku odsunąć się dalej niż 4 m od granicy, a tym samym ich budynek będzie zacieniony. Takie usytuowanie spornego budynku uniemożliwia im funkcjonalne zagospodarowanie należących do nich działki, tym samym wywodzą, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana została bez uwzględnienia interesów osób trzecich. Podkreślają, iż nie otrzymali żadnej informacji o tym w jakiej odległości od ich działki jest planowana inwestycja. To zaś, iż na terenie działki objętej inwestycją znajduje się stary budynek gospodarczy nie stanowi uzasadnienia do tego by decyzją o warunkach zabudowy sankcjonować prawo do zmiany jego przeznaczenia na mieszkalny i jego rozbudowę. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009r oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008r.. r. nie naruszają prawa w stopniu mogącym prowadzić do ich uchylenia. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, dobudowie ganku i przebudowie strychu ze zmianą konstrukcji dachu, budowie garażu na terenie działki nr ew. [...] oraz rozbiórce istniejącego garażu na terenie działki nr ew. [...] i fragmencie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w W. Generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia m.in. uwarunkowania kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ustawy, organ nie może jednak odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji jest zaś możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren pod zainwestowanie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 zwanego w dalszej części "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Przekładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy - w ocenie Sądu - organ drugiej instancji wbrew zarzutom skargi nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem jedynie w takich przypadkach zgodnie z art. 145 § 1lit a i c P.p.s.a Sąd administracyjny może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji, która ma być zlokalizowana na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W. na terenie D. Nowy budynek mieszkalny wraz z garażem ma powstać w wyniku rozbudowy istniejącego obecnie na tej działce budynku gospodarczego i rozbiórce garażu istniejącego na terenie działki nr [...] i części dz. nr [...]. W skardze strony skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji, iż nie uwzględnia ona ich interesu, jako właścicieli działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji która ma powstać w ostrej granicy z ich działką. Ponadto podniesiono, iż inwestycja ta znacznie ogranicza ich możliwości inwestycyjne, z uwagi na to, że budynek o wysokości 7 m i szerokości 11, 5 m będzie znacznie zacieniał ich działkę, która jest wąska. Z załączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zlokalizowane w analizowanym obszarze działki zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, dominującą funkcją na tym terenie jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Tym samym, wbrew stanowisku stron skarżących uzasadnionym jest dopuszczenie zmiany przeznaczenia funkcji istniejącego budynku gospodarczego na funkcję mieszkaniową. Odnosząc się zaś do kwestii gabarytów planowanej inwestycji (wysokości, szerokości elewacji frontowej) uznać należy, iż przyjęte w decyzji wielkości w ocenie Sądu wyznaczono w sposób zgodny z prawem. Zgodnie z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Analiza załączonych do akt sprawy dokumentów w tym analizy funkcji i cech zabudowy wskazuje, iż średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 11,5 m, taką też szerokość określono w decyzji. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ewentualnie jako średnia wielkość albo inaczej - jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 1,3 i 4). Z analizy wynika, iż średnia wysokość w obszarze analizowanym wynosi 8 m. W decyzji przyjęto 7 m zgodnie z wnioskiem. W ocenie Sądu również pozostałe wskaźniki wyznaczone zostały zgodnie z przepisami prawa, tym samym nie można zarzucić zaskarżonej decyzji, iż wydana została z naruszeniem prawa. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżących, iż zaskarżona decyzja narusza interes osób trzecich tj., stron skarżących w zakresie w jakim będzie ona oddziaływać na ich działkę, należy wskazać, iż zarzut ten nie może zostać uzasadniony. Podkreślić bowiem należy, iż decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne warunki, jakie winna spełniać inwestycja w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestia zaś dokładnego miejsca lokalizacji budynku na działce w tym również uzyskania zgody na lokalizację w granicy, ewentualnego jego wpływu na nasłonecznienie i oświetlenie działek sąsiednich, stanowi przedmiot rozstrzygania na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Reasumując należy wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), orzekł jak w sentencji.