IV SA/Wa 1353/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - IV SA/Wa 1353/11 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].06.2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy uprzednie postanowienie własne z dnia [...].05.2010 r., odmawiające uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla obszaru "W. - 1" W ocenie organu plan nie zabezpiecza rezerwy terenu dla przebudowy istniejącego włączenia drogi gminnej 1KDL (wg oznaczenia na rysunku planu) do drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że pochylenie tej drogi gminnej na włączeniu do wskazanej drogi krajowej nie spełnia warunków wynikających z § 62 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Istnieje bardzo duża różnica miedzy istniejącym spadkiem drogi gminnej 1 KDL u wlotu w obrębie korony drogi krajowej 94 (13,5 %), a wartością pochylenia podłużnego drogi podporządkowanej, wynikającego z rozporządzenia (3%). Okoliczność ta jest nieobojętna w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego wobec zapisów zwiększających intensywność zabudowy na tym obszarze. Jak wyjaśnił Generalny Dyrektor na terenach przeznaczonych dotychczas na cele zabudowy mieszkaniowej wprowadzono nową funkcję usługową. Tereny te zostaną skomunikowane przez układ dróg wewnętrznych i lokalnych z istniejącym ciągiem drogi gminnej 1.KDL, a za jej pośrednictwem z drogą krajową, co zwiększy ruch na tym skrzyżowaniu. Właśnie w zmianie sposobu zagospodarowania przestrzennego tego terenu, prowadzącej do zwiększenia nasilenia ruchu organ upatrywał pogorszenia warunków ruchu i bezpieczeństwa na drodze krajowej. Z tego względu uznał, iż w planie należy przewidzieć zmianę lokalizacji włączenia drogi 1.KDL, lokalizując je na wprost włączenia drogi gminnej, po lewej stronie tej drogi krajowej, w projekcie zmiany planu oznaczonej symbolem DK94. Generalny Dyrektor wskazał, że skorygowanie tego spadku do wymogów normatywnych wymagałoby przebudowy drogi na dłuższym odcinku, co nie jest możliwe z uwagi na istniejącą zabudowę tego terenu i usytuowanie wjazdów na posesje. Obecne włączenie do drogi krajowej usytuowane zostało w miejscu o ograniczonej widoczności, nie zapewniającym pełnego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie jest także możliwe wykonanie dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych, co poprawiłoby płynność i bezpieczeństwo ruchu. Organ nadmienił, że na ten odcinek drogi krajowej 94 znajduje się w strefie oddziaływań dwóch skrzyżowań - rozpatrywanego i znajdującego się po przeciwnej stronie drogi o przesuniętym wlocie. Rejon ten charakteryzuje już obecnie duża wypadkowość. Odnotowano też znaczny wzrost ruchu na drodze krajowej. Mając na względzie wskazane okoliczności Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że pozostawienie tego skrzyżowania drogi gminnej w dotychczasowej lokalizacji uniemożliwi poprawę sytuacji w przyszłości, pomimo zwiększenia ruchu na drodze gminnej. We wniesionej skardze, podobnie jak uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Gmina W. reprezentowana przez jej wójta wniosła: - o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, jako wydanego bez podstawy prawnej, ewentualnie o uchylenie obu postanowień organu oraz o związanie go oceną prawną Sądu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła alternatywnie - brak podstawy prawnej wskazując, że powołany art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został uchylony 21.10.2010 r., a więc nieobowiązywanie go w chwili wydania zaskarżonego postanowienia. Ewentualnie podanie błędnej podstawy prawnej w miejsce prawidłowej - art. 17 pkt 7 lit. b tej ustawy. Z ostrożności procesowej podniosła także kwestię ewentualnej niewłaściwości miejscowej WSA w Warszawie do rozpoznania tej skargi. W zakresie żądania uchylenia obu postanowień, Gmina zarzuciła organowi niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie jej słusznego interesu, oraz nieustosunkowanie się do jej wszystkich zarzutów. W skardze wyjaśniono, że początkowy projekt zmiany tego planu, na wskazanym obszarze, zakładał m. in. realizację nowego centrum administracyjnego Gminy W., w tym korektę skrzyżowania drogi gminnej z krajową. Z uwagi na liczne protesty mieszkańców zaniechano tego zamiaru. Nie wyznaczono w efekcie terenów dla centrum administracyjnego oraz dla układu komunikacyjnego związanego z przełożeniem tego skrzyżowania. Kolejny projekt zmiany planu miejscowego pozostawił w tym zakresie układ komunikacyjny niezmieniony. W skardze wyjaśniono, iż rezerwa terenu pod inne usytuowanie tego skrzyżowania obejmowałaby grunty prywatne. Zachowanie rezerwy terenu pod przebudowę skrzyżowania zmuszałoby Gminę do wypłaty odszkodowań związanych z zajętością gruntu, na co Gminy nie stać, a nie zamierza ona sponsorować rozwiązań poprawiających warunki bezpieczeństwa przy drodze krajowej, wyręczając GDDKiA. Gmina zakwestionowała stanowisko organu, iż odmowa przedmiotowego uzgodnienia wynikała z wprowadzenia nowej funkcji usługowej na terenach dotychczas przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej twierdząc, że w projekcie zmiany planu w żadnym miejscu nie wprowadzono nowej funkcji usługowej na terenach dotychczas przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej. Zakwestionowała twierdzenie organu, że przyjęte w zmienionym planie rozwiązania zwiększą ruch na drodze gminnej KDL, której dotychczasowe funkcjonowanie, wg Gminy, nie budzi zastrzeżeń. Jedyną istotną zmianą jest wyznaczenie terenu usług komercyjnych, oznaczonych symbolem 1.U. Teren ten jednak nie będzie obsługiwany z drogi gminnej 1 .KDL, lecz bezpośrednio z drogi krajowej. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w którego imieniu działał dyrektor Oddziału terenowego GDDKiA w K. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, iż w ostatnich latach i tak znacznie już wzrosło obciążenie tak ruchem tranzytowym jak i lokalnym drogi krajowej. Podkreślił, że zmiana owego planu miejscowego nie polega wyłącznie na wprowadzeniu obszaru usług komercyjnych 1.U. Wprowadzono także tereny budowlane na obszarze 2MNU1 i 2MN, a więc na dotychczasowym terenie rolnym 11.R oraz w terenie rezerwowym dla drogi krajowej KD-GP. Zwiększono też pow. zabudowy w obszarach graniczących z drogą gminną 1.KDL, zwłaszcza na obszarze 1.UP do 50 % oraz na obszarach 1MNU1 i 1MNU2. Te uwarunkowania spowodują wzrost obciążenia ruchem na całej sieci dróg na tym obszarze. Organ uzgadniający odrzucił argumenty, iż ciężar przebudowy tego skrzyżowania spadnie na Gminę. Wyjaśnił, iż dotąd to GDDKiA finansowała przebudowy drogi krajowej łącznie ze skrzyżowaniami i również w przyszłości będzie podejmowała działania związane z poprawą przejezdności i warunków bezpieczeństwa ruchu. Dostosowanie układu komunikacyjnego do potrzeb ruchu wyniknie z intensyfikacji zagospodarowania terenów gminnych. Gmina winna więc zabezpieczyć przed zabudowaniem teren poza obszarem drogi krajowej, co pozwoli na przebudowę tego skrzyżowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach, bowiem zaskarżone postanowienie nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Odnosząc się na wstępie do zarzutu braku właściwości miejscowej WSA w Warszawie do rozpoznania tej skargi, a więc błędnego pouczenia w zaskarżonym postanowieniu należy stwierdzić, że to stanowisko skarżącej nie jest trafne. W myśl art.13 §2 P.p.s.a. - do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i do jego kompetencji należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych, w tym drogi krajowej [...]. Organ ten ma siedzibę w Warszawie, ale posługuje się oddziałami znajdującymi się na terenie kraju. Nie pozwala to jednak na postawienie tezy, że to dyrektorzy oddziałów terenowych są organami dokonującymi przedmiotowych uzgodnień. Czynią to bowiem jedynie w ramach upoważnień uzyskanych w tym zakresie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a więc w jego imieniu (por. art. 18a ust. 5 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych). Z tego względu właściwym do rozpoznania skargi od zaskarżonego postanowienia, wydanego przez z-cę dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nadal pozostawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Dlatego też pouczenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu należało uznać za prawidłowe. Rozważając z kolei najdalej idący zarzut wydania zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej, co miałoby prowadzić do stwierdzenia nieważności tego postanowienia należy zauważyć, że wskazany jako jego podstawa art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) istotnie - jak trafnie wywodzi skarga (choć błędnie przywołuje przepis, który winien być zastosowany) - został uchylony z dniem 21.10.2010 r. ustawą zmieniającą z dnia 25.06.2010 r.(Dz. U. nr 130, poz. 871). Nie obowiązywał więc w czasie wydawania owych postanowień, co zostało dostrzeżone przez organ w postanowieniu z dnia 7.04.2011 r. Jako podstawę uzgodnienia prawidłowo wskazano w nim art. 17 pkt. 6 lit. b ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis zachował tożsame brzmienie z uprzednio stanowiącym podstawę takiego uzgodnienia art. 17 pkt 7 lit. d tej ustawy. Zatem uchybienie to, mające miejsce w zaskarżonym postanowieniu nie skutkowało wydaniem go bez podstawy prawnej, a jedynie podaniem błędnej podstawy, co przy niezmienionej treści tego przepisu po wskazanej zmianie nie mogło prowadzić do uchylenia tego postanowienia. W dalszym ciągu bowiem uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi staje się konieczne, jeśli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi, mających skutkować uchyleniem obu postanowień należy zauważyć, iż one także nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku. Podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Konieczne uzgodnienia doznają ograniczenia obszarowego, gdy uchwała o przystąpieniu do zmiany planu wyznaczy węższy obszar tej zmiany, nie obejmujący całego terenu, na którym obowiązuje nowelizowany plan miejscowy. Sytuacja taka zachodziła w rozpatrywanej sprawie i owa zmiana dotyczyła fragmentu planu zagospodarowania przestrzennego gminy W.. Obszar "W.-1", położony jest pomiędzy drogą krajową [...] a istniejącymi drogami gminnymi, oznaczonymi w projekcie zmiany planu miejscowego symbolami 1.KDL oraz 2.KDL i znajdującymi się jeszcze w granicy obszaru objętego ustaleniami zmienianego planu. W. obszarze zmienianego planu znajduje się zatem przedmiotowe skrzyżowanie, obejmujące część pasa drogowego drogi krajowej 94, oznaczonej w zmianie planu symbolem 1.KDGP. Jakkolwiek argumentacja organu nie w całości zasługuje na uwzględnienie, to należy podzielić stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, iż zmiana planu, mimo odstąpienia od tworzenia pierwotnie przewidywanego do realizacji centrum administracyjnego i tak prawdopodobnie doprowadzi do zintensyfikowania ruchu drogowego w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną, oznaczoną w projekcie zmienionego planu symbolem 1.KDL. Zasadnie zatem organ uzgadniający dostrzegł konieczność dostosowania istniejącego układu komunikacyjnego do potrzeb ruchu, tak by w przyszłości zachowane zostały warunki jego bezpieczeństwa. W aktach sprawy znajduje się opinia Wydziału BDR i Zarządzania Ruchem z [...].05.2011 r., z którego wynika, że po zintensyfikowaniu ruchu na drodze gminnej konieczne stanie się wyposażenie skrzyżowania w pas dla relacji lewoskrętnych. Jednakże z uwagi na bliską odległość kolejnego skrzyżowania (wyposażonego w lewoskręt) oraz wymiary pasa do lewoskrętu będzie to niemożliwe. Okoliczności te zatem zdeterminowały stanowisko, iż konieczne w tych warunkach jest przesunięcie wlotu drogi gminnej o 50 m, tak aby stworzyć skrzyżowanie o 4 wlotach. Znamienne jest, że konieczność taką początkowo dostrzegała także Gmina i zawierając ten zapis zmiana planu została uprzednio uzgodniona przez zarządcę drogi krajowej. Mimo odstąpienia od realizacji centrum administracyjnego tej miejscowości oraz projektu skomunikowania obszaru usług o symbolu 1.U przez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej należy zgodzić się z organem, iż przedmiotowe skrzyżowanie w wyniku zmiany planu odnotuje nasilenie się ruchu drogowego, co może zmniejszyć warunki bezpieczeństwa ruchu w obrębie istniejącego skrzyżowania, a przez to mogło stanowić podstawę odmowy uzgodnienia. Wynika to przede wszystkim z usytuowania nowego, wprowadzonego w zmianie planu obszaru o symbolu 1.UP o pow. 9 arów, położonego w bezpośrednim sąsiedztwie tego skrzyżowania. Uprzednio, w dotychczas obowiązującym planie teren ten oznaczony był symbolem 11.MNU, dla którego plan przewidywał poza zabudową jednorodzinną także usługi publiczne i komercyjne, przy pow. zabudowy wynoszącej maksymalnie 30 % pow. terenu inwestycji (działki budowlanej) oraz z zachowaniem min. 30 % pow. biologicznie czynnej. Dla nowoutworzonego w zmienionym planie terenu usług publicznych o symbolu 1.UP wprowadzony wskaźnik pow. zabudowy jest już znacznie wyższy i wynosi maksymalnie 50 % pow. terenu inwestycji (działki budowlanej), a pow. biologicznie czynna min. 20 %. Zważywszy zaś, że w myśl § 2 pkt. 3 projektu zmiany planu przez usługi publiczne rozumie się obiekty i urządzenia urzędów, organów władzy, administracji, bezpieczeństwa publicznego, oświaty, nauki, kultury itp. Zabudowa tego obszaru, położonego przy newralgicznym skrzyżowaniu może spowodować znaczne nasilenie się ruchu drogowego w jego obrębie. Plan wskazuje bowiem, iż ma się tu znaleźć namiastka centrum administracyjnego, z którego pełniejszej realizacji w innym miejscu zrezygnowano. Jednocześnie z załącznika graficznego do zmiany planu nie wynika, aby obszar ten w inny sposób niż za pośrednictwem tego skrzyżowania miał zostać skomunikowany z drogą krajową. W przeciwieństwie do obszaru oznaczonego symbolem 1.U, dla którego obsługa komunikacyjna miałaby się odbywać za pośrednictwem tworzonego zjazdu na drogę krajową, co wyraźnie zapisano w projekcie planu (§10 pkt 1 lit c w zw. z § 15 ust. 2 pkt 1 projektu uchwały o zmianie planu), odnośnie obszaru oznaczonego symbolem 1.UP rozwiązania takiego nie wprowadzono. Na podkreślenie zasługuje także fakt, iż również pośrednio zmiana planu może prowadzić do intensyfikacji zabudowy na obszarach oznaczonych symbolami MNU1 (w tym położonego przy drodze 1.KDL o pow. 98 arów) oraz UP, poprzez regulację zawartą w § 7 pkt 3 lit. a projektu przedmiotowej uchwały o zmianie planu, której obecnie obowiązujący plan nie zawierał. Dla tych obszarów dopuszczono bowiem najmniejszą minimalną powierzchnię działki budowlanej, powstałej w wyniku scalenia lub podziału nieruchomości - wynoszącą co najmniej 700m 2, podczas gdy dla obszarów MNU2 pow. minimalna działek wyniosła już 900 m2, a dla obszarów o symbolu 1 .U - 2000 m2. Zapis ten pozwoli na zintensyfikowanie zabudowy w stosunku do stanu obecnego wzdłuż drogi gminnej oznaczonej symbolem 1.KDL, poprzez możliwość podziału działek z zachowaniem przez nie charakteru działek budowlanych. Dotyczy to obszarów oznaczonych symbolami 1.MNU1 oraz 1.MNU2 (o pow. 7,53 ha), położonych wzdłuż drogi o symbolu 1.KDL. W efekcie może nastąpić podział dotychczasowych działek na znacznie mniejsze niż wynika to z załącznika graficznego do zmiany planu. Wobec tych okoliczności, jakkolwiek nie można uznać za trafne wywodów organu o dopuszczonym w projekcie zmiany planu zintensyfikowaniu zabudowy dla pozostałych obszarów przylegających do drogi 1.KDL - o symbolach 1.MNU1 oraz 1.MNU2 (wynikających z zapisów § 12 oraz § 13 projektu zmiany planu) w stosunku do zapisów obowiązującego planu dla terenów o symbolach 11.MNU oraz 11.MNR, to wskazane przez Sąd okoliczności wynikające z § 7 pkt 3 lit. a projektu przedmiotowej uchwały o zmianie planu, pośrednio opisane w zaskarżonym postanowieniu w powiązaniu z wyznaczeniem wskazanego obszaru oznaczonego symbolem 1 .UP, przesądzają o trafności wydanej odmowy uzgodnienia. W tym kontekście nie do końca trafne wskazanie w zaskarżonym postanowieniu, które zapisy projektu zmiany planu przemawiają za zintensyfikowaniem zabudowy obszaru skomunikowanego przez przedmiotowe skrzyżowanie, nie mogło prowadzić do uchylenia kwestionowanych postanowień. Odmowa uzgodnienia projektowanej zmiany planu miejscowego, przedłożonej przez wójta, w trybie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dopuszczalna, gdy uzasadniają ją obowiązujące przepisy prawa. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 tej ustawy w planie określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Muszą one zostać dostosowane do stopnia zintensyfikowania zabudowy danego obszaru, która może powstać w zw. z zapisami projektu uchwały o zmianie planu. Zatem niedostosowanie kwestii skomunikowania danego obszaru do uwarunkowań wynikających z postanowień zmienionego planu, w zakresie intensyfikacji jego zurbanizowania narusza obowiązujące prawo, w stopniu uzasadniającym odmowę uzgodnienia. Zasadnicze znaczenie ma kwestia zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w tym zakresie uprawnione staje się kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, z uwagi na naruszenie chronionego prawem interesu publicznego, polegającego na konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, zagrożonego nasileniem się ruchu pojazdów, w związku z dopuszczoną przez zmianę planu intensyfikację zurbanizowania danego obszaru. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.