IV SA/Wa 1358/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Teresa Zyglewska, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. Katarzyna Daniluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r. znak [...], 2) zasądza od Ministra Środowiska na rzecz S. Sp. z o.o. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. , Nr [...], Minister Środowiska (dalej: "organ", "Minister"), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst. Dz. U. z 2016r., poz. 23, ze zm., dalej "k.p.a.") oraz na podstawie art. 46 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (jedn. tekst Dz. U. z 2013r., poz. 21 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. (dalej: "strona", "skarżący") , od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Marszałek Województwa [...], odmówił udzielenia Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o., zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku, polegającym na wypełnianiu odpadami terenów niekorzystnie przekształconych, tj. części wyrobiska poeksploatacyjnego na zlikwidowanym obszarze i terenie górniczym "[...]", w miejscowości P., uznając że zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. W odwołaniu strona zarzuciła organowi I instancji błędne rozpoznanie sprawy, wskazując, że niezasadnie odmówiono wydania zezwolenia, kierując się dotychczasowym sposobem przetwarzania przez spółkę odpadów, a nie zamierzonym sposobem gospodarowania odpadami. Strona podniosła, że organ oparł odmowę na stwierdzeniu naruszeń warunków posiadanego dotychczas zezwolenia, a ta okoliczność mogłaby stanowić podstawę do cofnięcia zezwolenia, nie zaś do odmowy jego wydania. Rozpatrując odwołanie, Minister Środowiska utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że istotę sprawy stanowi ustalenie czy organ I instancji prawidłowo zidentyfikował przesłankę uprawniającą go do odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów jeśli zamierzony sposób gospodarowania odpadami: mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. W niniejszej sprawie, w ocenie Ministra, Marszałek Województwa [...] prawidłowo uznał, iż wystąpiła pierwsza z wymienionych przesłanek, tj. zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi lub dla środowiska. Organ wyjaśnił, że zezwolenie, o które wnioskowała strona miało umożliwić kontynuację wcześniejszej działalności odzysku odpadów, prowadzonej przez Przedsiębiorstwo [...] na podstawie wygasłej w trybie art. 232 ust. 2 w/w ustawy o odpadach decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 2012r., zmienionej decyzją Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2012r. Przy tym organ zauważył, że w trakcie dotychczasowej działalności strona dopuściła się wielu naruszeń zapisów posiadanych zezwoleń oraz przepisów prawa polegających na: a) deponowaniu w wyrobisku odpadów nieujętych w dotychczasowym zezwoleniu oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2006r. nr 49, poz. 356) i aktualnie obowiązującym (od dnia 27.06.2015r.) rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015r., poz 796), co potwierdzają liczne kontrole [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska; b) spowodowaniu działaniami opisanymi powyżej degradacji środowiska gruntowo- wodnego, na co wskazują wyniki badań wody zalegającej w wyrobisku, przedstawione w protokole z kontroli nr [...], przeprowadzonej w okresie od dnia 6 lutego 2015r. do dnia 29 maja 2015 r.; c) niewywiązywaniu się z obowiązku nałożonego poprzez zapisy wcześniejszego zezwolenia, polegającego na sprawdzeniu rodzaju przyjmowanych odpadów, a w przypadku wątpliwości do ich składu odmowie ich przyjęcia; d) tymczasowym magazynowaniu w pryzmach na terenie wyrobiska, co naruszało zarówno zapisy zezwolenia na przetwarzanie odpadów jak i przepisy wykonawcze. W ocenie organu wskazane naruszenia uzasadniają twierdzenie, że w przypadku skarżącej spółki występuje stosunkowo duże prawdopodobieństwo powielenia nieprawidłowości oraz doprowadzenie do dalszej degradacji środowiska wodno-gruntowego. Organy nie mogą zatem zezwolić na dalsze przetwarzanie odpadów, prowadzone przez podmiot, który swoją dotychczasową działalnością spowodował szkody w środowisku, a w ich konsekwencji zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Organ zaznaczył, że już w toku trwającego postępowania wyjaśniającego, wszczętego wnioskiem strony o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów, skarżąca dopuszczała się dalszych naruszeń. Powyższe, zdaniem organu, pozwala stwierdzić, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przytoczoną decyzję Ministra Środowiska wniosła spółka Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego mające wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o odpadach, poprzez wydanie decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w oparciu o przesłanki nieprzewidziane w tym przepisie tj. z uwagi naruszenie warunków innego posiadanego zezwolenia, które mogłoby stanowić jedynie podstawę do jego cofnięcia (co było przedmiotem odrębnego, zakończonego już umorzeniem postępowania), 2. brak ustaleń w zakresie zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami, 3. art. 15, art. 77 i 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez rozpoznania całokształtu sprawy oraz nie ustosunkowanie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności poprzez brak wskazania konkretnych ustaleń faktycznych i dowodów na których oparł się organ II instancji wydając rozstrzygnięcie oraz używanie stwierdzeń, które nie znajdują poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym (powoływanie się na liczne kontrole, podczas gdy de facto oba organy wydając rozstrzygnięcie oparły się na protokole jednej niezakończonej formalnie kontroli), 4. formułowanie zarzutów bez wskazania na jakiej podstawie organ II instancji dokonał przedmiotowych ustaleń, 5. wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyniki kontroli formalnie niezakończonej; 6. wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyniki kontroli dotyczącej naruszeń innego zezwolenia (co Organ II instancji sam zauważył na str. 4 decyzji), 7. dokonywanie dowolnych ustaleń faktycznych wobec wskazywania na degradację środowiska gruntowo-wodnego w oparciu o wyniki badań wody w toku kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska podczas gdy brak jest standardów jakościowych, a nie przeprowadzono analizy porównawczej, 8. pominięcie informacji zawartych we wniosku o wydanie zezwolenia. Mając powyższe na uwadze, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu spółka rozwinęła zarzuty sformułowane w petitum skargi, uwypuklając w szczególności, że przesłanki odmowy wydania zezwolenia zostały enumeratywnie wyliczone w art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. Postępowanie zainicjowane wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów ma na celu ustalenie w szczególności czy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Zamierzony sposób gospodarowania odpadami został określony w złożonym przez wnioskodawcę, uznanym za spełniający wymogi wynikające z przepisów, wniosku. Tymczasem przy wydawaniu niniejszego rozstrzygnięcia organy pominęły całkowicie informacje i dane zawarte we wniosku. Nie dokonano też żadnych innych ustaleń faktycznych i nie wykazano ich sprzeczności z informacjami zawartymi we wniosku odnośnie zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami. Powyższe wskazuje, że organy zamiast prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, skupiły się na postępowaniu dotyczącym cofnięcia posiadanego zezwolenia oraz na "kontroli interwencyjnej" Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, które wykraczały poza ramy przedmiotowe niniejszego postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że podjęta próba wydania decyzji o cofnięciu posiadanego zezwolenia była nieskuteczna, gdyż Minister Środowiska decyzją z dnia [...].01.2015 r. znak: [...] uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r. cofającą zezwolenie i umorzył postępowanie organu I instancji. W ocenie skarżącej całe przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie skupiło się na dokonywaniu ustaleń faktycznych przemawiających za cofnięciem posiadanego przez wnioskodawcę zezwolenia, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. W ten sposób zabrakło w sprawie ustaleń faktycznych w zakresie właściwego przedmiotu sprawy. Skarżąca zwróciła uwagę, że w teorii prawa administracyjnego przyjmuje się dość zgodnie, że zezwolenia na działalność gospodarczą mają charakter decyzji związanych. Oznacza to, że jeżeli wniosek o wydanie zezwolenia odpowiada warunkom formalnym, został zaopatrzony we wszystkie wymagane załączniki i nie zachodzi żadna z przyczyn wskazanych w art. 46 ust. 1, to zezwolenie musi być wydane."(por. W. Radecki, Komentarz do art. 46 ustawy o odpadach). W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, uznał że kontrolowana decyzja Ministra Środowiska oraz poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniających wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Kontrolowana przez Sąd decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Zgodnie z art. 41 ust. 1 tej ustawy, prowadzenie zbierania odpadów oraz prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 ustawy). Organem właściwym jest starosta, za wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji marszałka województwa i regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 41 ust. 3 i 4 ustawy). Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów, który powinien zawierać elementy wskazane w art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach, w tym szczegółowy opis stosowanej metody lub metod przetwarzania odpadów, w tym wskazanie procesu przetwarzania, opis procesu technologicznego z podaniem rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a w uzasadnionych przypadkach – także godzinowej mocy przerobowej; przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie przetwarzania odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska; opis czynności podejmowanych w ramach monitorowania i kontroli działalności objętej zezwoleniem; określenie minimalnej i maksymalnej ilości odpadów niebezpiecznych, ich najniższej i najwyższej wartości kalorycznej oraz maksymalnej zawartości zanieczyszczeń, w szczególności PCB, pentachlorofenolu (PCP), chloru, fluoru, siarki i metali ciężkich - w przypadku zezwoleń dotyczących instalacji do termicznego przekształcania odpadów; informacje, o których mowa w art. 95 ust. 9 – w przypadku zezwoleń na przetwarzanie zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych dotyczących unieszkodliwiania tych odpadów; informacje, o których mowa w art. 98 ust. 1 – w przypadku zezwoleń na przetwarzanie dotyczących unieszkodliwiania odpadów pochodzących z procesów wytwarzania dwutlenku tytanu oraz z przetwarzania tych odpadów, przez ich składowanie – do ustalenia zagrożeń, jakie te odpady mogą powodować dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska; informacje wymagane na podstawie odrębnych przepisów. Według regulacji zawartej w przepisie art. 46 ust. 1 ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (pkt 1); jest niezgodny z planami gospodarki odpadami (pkt 2); jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (pkt 3). Przy czym w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy – ilekroć w ustawie jest mowa o "gospodarowaniu odpadami", rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. W rozpoznanej sprawie, organ I instancji odmówił skarżącej spółce wydania zezwolenia, czyniąc podstawą prawną odmowy przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym organ odmawia wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Rację ma w ocenie Sądu skarżąca spółka, twierdząc że przedmiotem badania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzania odpadów powinien być zamiar w jaki podmiot ubiegający się o zezwolenie, będzie prowadzić działalność w zakresie przetwarzania odpadów. Zamierzony sposób prowadzenia działalności to innymi słowy prowadzenie działalności zgodnie z zamiarem. Zamiar zaś to plan, intencja. Oznacza to, że chodzi o badanie planowanego na przyszłość sposobu przetwarzania odpadów. Tym samym rację ma skarżąca spółka, wskazując, że organy orzekające w obu instancjach błędnie utożsamiły wynikającą z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach przesłankę uzasadniającą odmowę wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów z dotychczasowym działaniem podmiotu ubiegającego się o to zezwolenie. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu podstawą odmowy wydania zezwolenia, jest ustalenie prawdopodobieństwa, że planowany (w przyszłości) sposób przetwarzania odpadów może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Nie może zatem odmowa zostać oparta na stwierdzonych dotychczas, tj. w przeszłości, naruszeniach zasad gospodarowania odpadami. Jak zasadnie podnosi skarżąca, ta okoliczność może stanowić podstawę do cofnięcia posiadanego zezwolenia. Jakkolwiek, Sąd rozumie obawy organu dotyczące udzielenia zezwolenia podmiotowi, co do którego toczyło się postępowanie o cofnięcie zezwolenia i umorzone zostało wyłącznie w oparciu o wdrożenie działań naprawczych, to jednak nie zmienia to faktu, że przesłanką warunkującą odmowę, nie może być stwierdzenie u podmiotu wnioskującego naruszeń dotychczas posiadanych zezwoleń. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 pkt 1, a w konsekwencji badały w sprawie okoliczności pozostające poza ich kompetencją w przypadku rozpatrywania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. To zaś czyni zasadnym uchylenie decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej. Ponowne rozpatrzenie sprawy wymagać będzie dokonania przez organy oceny czy zamierzone (a nie jak w uchylonych decyzjach dotychczasowe) przetwarzanie odpadów mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Całość postępowania musi zostać zatem przeprowadzana od początku, w przeciwnym wypadku doszłoby bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przy tym ocena tego zamierzonego sposobu przetwarzania odpadów, winna być dokonywana w oparciu o dane podane we wniosku i ewentualnie uzupełnione przez wnioskodawcę w razie stosownego wezwania go w tym zakresie przez organ. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i podjąć stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy - jak w punkcie drugim sentencji wyroku.