IV SA/Wa 1359/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia listopada 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołań Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] oraz J. W., uchylił pkt 6 lit. a) decyzji Zarządu [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku dawnej przychodni lekarskiej na funkcje gastronomiczną wraz z jego rozbudową, na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], na terenie [...] w [...] i w tym zakresie orzekł co do istoty, w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3456/17, uchylił poprzednią decyzję Kolegium, z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2017 r. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, zakreślających wymaganie określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w myśl art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy (...). Błędna wykładania przepisów prawa materialnego skutkowała brakiem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy ( ...). Na etapie ustalania warunków zabudowy jedną z okoliczności wymagających rozważenia, w kontekście ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jest ewentualne pozbawienie ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Potwierdza to expressis verbis treść § 2 pkt 7 lit. a) tiret 1 rozporządzenia w sprawie nazewnictwa (...). Sąd stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy, gdzie w toku postępowania podnoszono, że realizacja planowanego przedsięwzięcia uniemożliwi dostęp do lokalu użytkowego w którym prowadzona jest Przychodnia [...] "[...]" wraz z gabinetem rehabilitacji dla zwierząt niepełnosprawnych, organ nie uczynił zadość powinności zbadaniu sprawy w wyżej wskazanym zakresie. Przy okazji ponownego rozpoznawania sprawy należy też motywując zachowanie zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" ustalić jakiego rodzaju funkcja gastronomiczna występuje w budynku usługowym [...], wskazać na załączniku graficznym, gdzie mieści się ten adres, czy faktycznie po drugiej stronie ulicy, a zatem na odrębnej pierzei jak podnosi skarżący. Reguły w tym względzie określono w ust. 1 pkt 1, art. 61 cyt. ustawy. Sąd stwierdził, że nie spostrzegł natomiast z urzędu wad w zaskarżonym akcie, innych niż wskazana wyżej, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium wskazało, iż zgodnie z treścią przytoczonego art. 153 p.p.s.a. zmuszone jest podporządkować się wskazaniom zawartym w cytowanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2018 r., w którym wskazano na dwa uchybienia, uzasadniające uchylenie decyzji Kolegium, podkreślając zarazem, że nie spostrzegł z urzędu wad w zaskarżonym akcie, innych niż wskazana wyżej, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Organ podkreślił, że w związku z tym w toku ponownego rozpatrzenia sprawy skupił się na naprawieniu wytkniętych przez WSA uchybień, w pozostałym zakresie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko, w pełni w tej części poparte przez Sąd. Kolegium przytoczyło treść art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. wskazując, iż przepis ten w myśl art. 64 ust. 1 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przytoczyło również treść § 2 pkt 7 lit a pierwsze tiret rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie oznaczeń i nazewnictwa ( Dz. U. nr 164, poz. 1589). Planowana inwestycja, jak podkreślił organ, ma być zrealizowana na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Z załącznika graficznego do wniosku inwestora wynika, że przewidziana w jej ramach rozbudowa polegać ma powiększeniu istniejącego na wymienionej działce budynku w stronę ul. [...]; ściana tego budynku, wzdłuż którego prowadzi dostęp do budynku przy ul. [...], zostanie jedynie przedłużona – brak jest podstaw do uznania, że realizacja planowanej zabudowy w jakikolwiek sposób ograniczy lub utrudni ( np. poprzez zwężenie wspomnianego dostępu) realizację prawa przejazdu lub przechodu dom tego budynku. Oznacza to, że podnoszone w odwołaniach obawy, w ocenie Kolegium, są bezpodstawne, a co za tym idzie wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w zakresie ochrony przez pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, zawarte w pkt 6 zaskarżonej decyzji, są w pełni wystarczające. Kolegium podkreśliło, iż dla rozwiania wszelkich wątpliwości w tym względzie postanowiło, zgodnie z sugestią WSA, wzmocnić ochronę praw osób trzecich poprzez odpowiednią modyfikację ( uzupełnienie) zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Ponadto wskazało, iż z dokonanych ustaleń wynika, że w budynku przy ul. [...] w [...] znajdują się m.in. następujące lokale gastronomiczne: "[...]", [...] cafe oraz "[...]". Oznacza to, że w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajduje się zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej, o funkcji analogicznej do planowanej, a co za tym idzie, w przypadku planowanej inwestycji został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kopia mapy z zaznaczonym położeniem budynku przy ul. [...] względem terenu planowanej inwestycji stanowi załącznik do niniejszej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 153 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sieprnia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w pełni oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r. , IV SA/Wa 3456/17.tj nieprecyzyjnym określeniu dostępu do drogi publicznej, tj. niewskazanie wprost, iż ma ono odpowiadać służebności drogi opisanej w księdze wieczystej nieruchomości obciążonej, również nieokreślenie, iż miejsca parkingowe oraz ogródek przyrestauracyjny nie mogą być umieszczone wzdłuż nieruchomości, w sposób blokujący dojazd, dojście oraz drogę pożarową do budynku przy ul. [...], - art. 140 i 144c poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzwględnieniu interesu strony odwołującej się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dla działki ew. nr [...], z dopuszczeniem funkcji gastronomicznej, to jest w sposób, które będą oddziaływać na nieruchomość Wspólnoty ponad przeciętną miarę, ponadto może ograniczyć dostęp do drogi przeciwpożarowej Wspólnoty, - art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnieniu chronionego prawem interesu Wspólnoty, w szczególności bezpieczeństwa przeciwpożarowego, - art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. w zw. z par. 2 pkt 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zasady dobrego sąsiedztwa w tej sprawie nie zostały naruszone oraz, że planowana zabudowa na nieruchomości sąsiedniej zachowuje kontynuację funkcji i jest zgodna z przepisami, - art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niepowierzeniu sporządzenia projektu decyzji II instancji osobie uprawnionej wymienionej w tym przepisie, pomimo kategorycznego obowiązku wynikającego z tego przepisu, - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w zakresie sąsiedztwa poprzez błędne przyjęcie, iż lokale tego samego typu są położone w najbliższym sąsiedztwie oraz w zakresie uznania, iż usługi gastronomiczne stanowią kontynuację funkcji bez zlecenia pełnej analizy urbanistycznej osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia oraz, że na etapie określenia warunków zabudowy inwestycja nie musi być zgodna z warunkami technicznymi, jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie, - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewyłączenie mgr. inż. M. D. od sporządzenia analizy urbanistycznej, pomimo iż brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302,; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w następie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3456/17, uchylającego poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] , w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku przychodni lekarskiej na funkcję gastronomiczną wraz z rozbudową na działce ew. nr [...] w obrębu [...]. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por, wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Wskazać należy, iż zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014r., I GSK 534/12 ) przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Rolą Sądu obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzją jest tylko i wyłącznie weryfikacja, czy Kolegium w pełni zastosowało się do zaleceń i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 3456/17. W przywołanym wyroku Sąd uchylając decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2017 r. stwierdził, że w sprawie wymagały ponownego rozpatrzenia dwie kwestie , z których jedna dotyczyła dostępu do drogi publicznej nieruchomości położonej przy ul [...] w związku z realizacją inwestycje przy ul. [...], zaś druga dotyczyła spełniania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie funkcji gastronomicznej. W ocenie Sądu Kolegium rozpatrując ponownie sprawę wykonało zawarte w ww. wyroku zalecenia, dochodząc do prawidłowych wniosków i konkluzji. Mając na uwadze charakter stawianych zarzutów dotyczących naruszenia interesów osób trzecich z uwagi na niespełnienie wymogów w zakresie zapewnienia sąsiedniej nieruchomości dostępu do drogi publicznej wyjaśnić należy, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu miejscowego) poprzedza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która determinuje możliwość rozpoczęcia prac budowlanych. Oznacza to, że należy oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, że każdy z ich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygać o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego typu decyzja zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Wydanie decyzji w tym przedmiocie musi więc zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie. Stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z powyższymi normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ ma obowiązek odmówić wydania warunków zabudowy. Z powyższego wynika więc, że przedmiotowa decyzja nie jest decyzją uznaniową - jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich przy czym, co istotne w kontekście zarzutów niniejszej skargi, zakres tej ochrony ulega konkretyzacji, ale przede wszystkim uwzględnieniu i szczegółowej weryfikacji, dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalający warunki zabudowy nie bada zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym zawartymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Spełnienie wymogów określonych w tych przepisach kontrolowane jest przez organy architektoniczno-budowlane w sprawach zainicjowanych wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Z tego względu przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i zasadniczo nie znajdują zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3335/14, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu w kontrolowanej decyzji interesy osób trzecich zostały w sposób prawidłowy należycie zabezpieczone. Kolegium stosując się do wytycznych zawartych w powołanym wyżej wyroku WSA z dnia 4 lipca 2018 r., zmieniło treść pkt 6 lit. a decyzji organu I instancji, w ten sposób, że doprecyzowało ochronę właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Ustalenie to, co należy wyraźnie podkreślić, jest wiążące zarówno dla inwestora, jak i dla organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolegium w sposób prawidłowy zastosowało się również do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 4 lipca 2018 r. w zakresie spełnienia warunku z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Organ ustalił, że w budynku przy ul. [...] znajdują się dwa lokale gastronomiczne. Wobec tego słusznie organ uznał, że funkcja gastronomiczna planowanej inwestycji planowana do realizacji przy ul. [...] odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa. W tych warunkach zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, albowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia podniesionych w niej przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.