IV SA/Wa 1362/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1979 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi L. gmina N., w części dotyczącej gruntów oznaczonych jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha wydzielonych w wyniku scalenia H. P. oraz jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha wydzielonych w wyniku scalenia A. P. W dniu 16 listopada 2012r. Pan H. P. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją . W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy w/w decyzji z dnia [...] października 2012 r. Rozpatrując niniejszą sprawę organ przedstawił jej stan faktyczny i prawny wskazując, że Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1979 r. podjął postępowanie scaleniowe gruntów wsi L. gmina N. Postępowaniem tym zostały objęte grunty państwowe nadmiernie rozdrobnione i rozmieszczone we wzajemnej szachownicy z gruntami gospodarstw indywidualnych. Z rejestru szacunku porównawczego gruntów poddanych scaleniu wynika, że postępowaniem objęto między innymi grunty stanowiące: - działkę nr [...] o powierzchni [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych należące do H. P. (s. W., A.), - działki nr [...] o pow. [...] ha i wartości [...] j. sz. należące do A. P. (c. W., A.) oraz - działkę nr [...] o pow. [...] ha stanowiącą drogę powszechnego korzystania należącą do Urzędu Gminy w N. W wyniku scalenia w zamian za wyżej wymienione grunty wydzielono grunty stanowiące: - działkę nr [...] o pow. [...] ha i wartości [...] j. sz. dla H. P., - działki nr nr [...] o łącznej pow. [...] ha i wartości [...] j. sz. dla A. P. oraz - działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą drogę powszechnego korzystania, w skład której weszła m.in. działka oznaczona przed scaleniem nr [...] o pow. [...] ha, dla Urzędu Gminy w N. Projekt scalenia gruntów wsi L., opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), został Sygn. akt IV SA/Wa 1362/13 zatwierdzony decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1979 roku. Obecnie działki nr [...] położone w obrębie L. gminy N. stanowią własność H. P. (s. H. i K.). Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, każdy uczestnik scalenia lub wymiany otrzymuje, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Natomiast zgodnie z przepisem § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 8, poz. 44), wydzielenie w wyniku scalenia gruntów o wyższej lub niższej wartości szacunkowej (art. 3 ust. 1 ustawy), może być dokonane, w przypadku gdy wydzielenie należnego ekwiwalentu jest gospodarczo nieuzasadnione lub technicznie trudne do przeprowadzenia. Różnica wartości nie może jednak przekraczać 3% wartości gruntów posiadanych przed scaleniem. Różnica pomiędzy wartością szacunkową wydzielonych w wyniku scalenia gruntów, a wartością szacunkową gruntów sprzed scalenia nie przekracza 3% co oznacza, ze H. P. i A. P., otrzymali - w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów - grunty o równej wartości szacunkowej. Zarzut skarżącego upatrujący wadliwość decyzji w braku zgody na wydzielenie 6-metrowej drogi stanowiącej działkę nr [...] jest nieuzasadniony. Przede wszystkim należy podkreślić, że scalenie gruntów miało na celu polepszenie warunków dla przyśpieszenia rozwoju produkcji rolnej poprzez m.in. poprawę niekorzystnej terenowej struktury gospodarstw rolnych. Cel ten był realizowany także poprzez poszerzanie dróg wiejskich, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego niemożliwości odniesienia się przez zainteresowanych uczestników scalenia do szkicu wyznaczenia projektowanych działek należy wskazać, że ze szkicu wyznaczenia projektowanych działek wynika, że projekt scalenia gruntów zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1979 r., został wyznaczony na gruncie w sierpniu 1979 roku. W toku wyznaczenia projektu wskazywano poszczególnym uczestnikom scalenia zaprojektowane i przewidziane dla nich działki. Po wyznaczeniu projektu na gruncie nastąpiło okazanie projektu, które polegało m.in. na zaznajomieniu uczestników scalenia z obszarem i szacunkiem porównawczym zaprojektowanych dla nich gruntów. Następnie w ciągu 14 dni od daty okazania projektu uczestnicy scalenia mogli składać zastrzeżenia do projektu scalenia. Z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1979 r. wynika, że nie wpłynęły zastrzeżenia na wydzielone ekwiwalenty poscaleniowe. Należy wskazać, że data sporządzenia Sygn. akt IV SA/Wa 1362/13 szkicu wyznaczenia projektowanych działek, tj. [...] grudnia 1979 r., mogła być późniejsza niż data wydania decyzji przez Wojewodę [...], tj. [...] listopada 1979 r., gdyż powstaje on w oparciu o dokumentację geodezyjną sporządzaną m.in. w celu wyznaczenia projektu scalenia na gruncie. W świetle przytoczonych ustaleń organ uznał, że brak jest przyczyn, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1979 r., w części dotyczącej gruntów oznaczonych jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha wydzielonych w wyniku scalenia H. P. oraz jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha wydzielonych w wyniku scalenia A. P. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan H. P. podnosząc, zarzutu tożsame z podniesionymi juz w toku postępowania administracyjnego, w tym iż nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazującym, że w wyniku scalenia gruntów H. P. (ojciec skarżącego) otrzymał grunty o tej samej powierzchni i wartości szacunkowej natomiast A. P. (ciotka skarżącego) otrzymała grunty w zasadzie o tej samej powierzchni i wartości szacunkowej. Zdaniem skarżącego zaprojektowanie 6-metrowej drogi stanowiącej działkę nr [...] spowodowało zmniejszenie powierzchni wydzielonych w wyniku scalenia działek nr [...] , na co H. P. i A. P. nie wyrazili zgody, a za utracony grunt nie otrzymali odszkodowania. Ponadto stwierdził, że od ponad 30 lat droga jest nieurządzona, co świadczy o tym, że bezprawnie pozbawiono skarżącego korzystania z części gruntu odebranego mu na jej wydzielenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu Sygn. akt IV SA/Wa 1362/13 z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stanowi decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2012 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1979 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi L. gmina N., w części dotyczącej gruntów oznaczonych jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha wydzielonych w wyniku scalenia H. P. oraz jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha wydzielonych w wyniku scalenia A. P. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy mieć na uwadze, że dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne -skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności Sygn. akt IV SA/Wa 1362/13 pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ, przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Z treści zaskarżonych decyzji wynika, iż w niniejsze sprawie organ, uznał, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1979 r., zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi L. gmina N., nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu stanowisko to zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została w oparciu o art. 12 ust. 1 i 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów, które wskazują organ właściwy do wydania decyzji oraz wskazują, że decyzja ta jest ostateczna i stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych. Nie przesądza jednak tytułu własności. Z treści zaskarżonej w sprawie decyzji wynika, że Minister Rolnictwa zbadał stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji i wbrew zarzutom podniesionym przez skarżącego zasadnie organ uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego wskazujący na bezprawne pomniejszenie należących do niego działek kosztem ustanowienia drogi Sygn. akt IV SA/Wa 1362/13 (dz. nr 95). Jak wynika z rejestru szacunku porównawczego gruntów poddanych scaleniu postępowaniem objęto między innymi grunty stanowiące: - działkę nr [...] o powierzchni [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych należące do H. P. (s. W., A.), - działki nr [...] o pow. [...] ha i wartości [...] j. sz. należące do A. P. (c. W., A.) oraz - działkę nr [...] o pow. [...] ha stanowiącą drogę powszechnego korzystania należącą do Urzędu Gminy w N. W wyniku scalenia w zamian za wyżej wymienione grunty wydzielono grunty stanowiące: - działkę nr [...] o pow. [...] ha i wartości [...] j. sz. dla H. P., - działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha i wartości [...] j. sz. dla A. P. oraz - działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą drogę powszechnego korzystania, w skład której weszła m.in. działka oznaczona przed scaleniem nr [...] o pow. [...] ha, dla Urzędu Gminy w N. Obecnie działki nr [...] położone w obrębie L. gminy N. stanowią własność H. P. (s. H. i K.). W ocenie Sądu wydzielenia w/w gruntów na rzecz poprzedników skarżącego dokonano zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowił, że każdy uczestnik scalenia lub wymiany otrzymuje, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej, oraz stosownie do § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 8, poz. 44), zgodnie z którym wydzielenie w wyniku scalenia gruntów o wyższej lub niższej wartości szacunkowej (art. 3 ust. 1 ustawy), może być dokonane, w przypadku gdy wydzielenie należnego ekwiwalentu jest gospodarczo nieuzasadnione lub technicznie trudne do przeprowadzenia. Różnica wartości nie może jednak przekraczać 3% wartości gruntów posiadanych przed scaleniem. Tymczasem różnica pomiędzy wartością szacunkową wydzielonych w wyniku scalenia gruntów, a wartością szacunkową gruntów sprzed scalenia nie przekracza 3% co oznacza, ze H. P. i A. P. wbrew zarzutom podniesionym przez skarżącego, otrzymali - w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów - grunty o równej wartości szacunkowej. Dodatkowo analiza akt sprawy wskazuje, iż powyższe odnosi się również do powierzchni otrzymanych nieruchomości, co wynika nie tylko z rejestru szacunku porównawczego gruntów poddanych scaleniu ale również a aktualnych Sygn. akt IV SA/Wa 1362/13 wypisów z ewidencji gruntów należących do skarżącego znajdujących się w aktach sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego upatrujący wadliwości decyzji w braku zgody na wydzielenie 6-metrowej drogi stanowiącej działkę nr [...] należy wskazać, że jednym z celów postępowania scaleniowego jest racjonalne uregulowanie dojazdów, a w związku z tym zaprojektowanie odpowiedniej sieci dróg. Cel ten był realizowany także poprzez poszerzanie dróg wiejskich, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych wydziela się bez odszkodowania z gruntów należących do uczestników scalenia. W związku z tym każdemu z uczestników scalenia zmniejsza się przysługujący mu ekwiwalent za scalone grunty o taką jego cześć, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów wydzielonych na wymienione cele do wartości szacunkowej wszystkich scalonych gruntów. Grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych przechodzą na własność Państwa. Zarząd tymi gruntami należy do organów prezydiów gromadzkich rad narodowych, chyba że zarząd ten na podstawie innych przepisów przejdzie do właściwości innych organów. W dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji obowiązywał zatem przepis prawa, który uprawniał organ do podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie wydzielenia drogi i to bez stosownego odszkodowania. Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie może mieć także kwestia sporządzenia szkicu wyznaczenia projektowanych działek, po wydaniu kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Wskazać bowiem należy, że zasadnie orzekający w sprawie organ uznał, iż data sporządzenia szkicu wyznaczenia projektowanych działek, tj. [...] grudnia 1979 r., mogła być późniejsza niż data wydania decyzji przez Wojewodę [...], tj. [...] listopada 1979 r., bowiem powstał on w oparciu o dokumentację geodezyjną sporządzaną m.in. w celu wyznaczenia projektu scalenia na gruncie. Ze szkicu wyznaczenia projektowanych działek wynika zaś, że projekt scalenia gruntów zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1979 r., został wyznaczony na gruncie w sierpniu 1979 roku. W toku zaś wyznaczenia projektu Sygn. akt IV SA/Wa 1362/13 zgodnie z art. 11 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów wskazywano poszczególnym uczestnikom scalenia zaprojektowane i przewidziane dla nich działki, a po wyznaczeniu projektu na gruncie nastąpiło okazanie projektu, które polegało m.in. na zaznajomieniu uczestników scalenia z obszarem i szacunkiem porównawczym zaprojektowanych dla nich gruntów. Z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1979 r. wynika, zaś że nie wpłynęły zastrzeżenia na wydzielone ekwiwalenty poscaleniowe. Reasumując w ocenie Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego ani do naruszenia przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy, dlatego też z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.