IV SA/Wa 1363/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2010 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 1363/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "Dyrektorem", po ponownym rozpatrzeniu na wniosek B. B. (dalej "skarżącej"), sprawy zakończonej decyzją Dyrektora z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "[...]" (dalej "decyzja środowiskowa"), utrzymał własną decyzję w mocy. Referując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, Dyrektor wskazał, że: (-) wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r., sprecyzowanym w dniu [...] stycznia 2010 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, (-) decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia, (-) wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, Dyrektor, uzasadniając brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej oraz brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącej, wskazał w szczególności, co następuje: Nie można zgodzić się za zarzutem skarżącej, że w obwieszczeniu informującym strony w trybie art.49 k.p.a. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej powinny znaleźć się takie informacje, jak: adresy nieruchomości, numery ksiąg wieczystych, nazwiska właścicieli, czy numery działek ewidencyjnych objętych zakresem inwestycji. Obowiązek taki nie wynika ani z treści przywołanego przepisu ani z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. W sytuacji, jeśli organ stwierdzi, że liczba stron postępowania przekracza 20, zwolniony jest z obowiązku ustalenia stron postępowania. Przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku publikacji w prasie obwieszczenia informującego strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. W aktach sprawy znajdują się potwierdzenia terminów, w jakich poszczególne obwieszczenia informujące o przebiegu postępowania były wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta K. oraz w siedzibie organu prowadzącego postępowanie. Nie ma zatem podstaw do przedstawienia przez organ fotografii z datą, w której zostało wywieszone obwieszczenie na tablicy ogłoszeń. Podniesione przez skarżącą zarzuty odnośnie nieprawidłowości w zakresie podziału działki nr [...] wykraczają poza zakres postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Podobnie poza tym zakresem pozostaje kwestia oceny decyzji w sprawie wyłączenia z użytkowania budynku znajdującego się na nieruchomości skarżącej. Nie stanowi również przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej podniesiona przez skarżąca zmiana granic [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Do planowanej inwestycji nie mają bowiem zastosowania zakazy, o których mowa w art.24§1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220 z późn.zm.). W skardze na decyzję Dyrektora oraz w późniejszych pismach uzupełniających skarżąca podniosła w szczególności, że: (-) przepis art.49 k.p.a. jest niekonstytucyjny, (-) zachodzi potrzeba, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o doprecyzowanie, kto jest "stroną" postępowania w ramach art.49 k.p.a. - właściciel nieruchomości, czy działka objęta projektem, (-) zaskarżona decyzja narusza prawa skarżącej gwarantowane zarówno Konstytucją RP, jak i Traktatem Lizbońskim, (-) w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej rażąco naruszono prawo Unii Europejskiej (Dyrektywa z 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r.), (-) w projekcie przebicia przedmiotowej trasy Z. w K. zalecenia powoływanej dyrektywy nie zostały uwzględnione, (-) brak prawidłowo sporządzonego planu sytuacyjno - wysokościowego oddziaływania inwestycji na środowisko pod względem natężenia hałasu, przy prawidłowym założeniu ilości przepływającego ruchu, (-) nie spełnione zostały również wymogi art.66 ustawy z dnia 3 października 2008 r., czego dowodem jest przedmiotowe postępowanie, jak i cały szereg równolegle prowadzonych postępowań przez inne osoby, objęte skutkami przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.- zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Wyraźnego podkreślenia wymaga również to, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma szczególny, rygorystycznie zdefiniowany przedmiot. Organ orzekający w takim postępowaniu bada bowiem wyłącznie tę okoliczność, czy kwestionowana decyzja administracyjna obarczona jest wadami prawnymi ściśle określonego rodzaju, wymienionymi w art.156§1 k.p.a. (wady kwalifikowane). Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest zatem wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosło by za sobą istotne konsekwencje), ale wyłącznie uchybienia o charakterze kwalifikowanym. O ile zatem uchybienia o charakterze niekwalifikowanym obciążające decyzję administracyjną wydaną w postępowaniu zwyczajnym (w niniejszej sprawie decyzją taką jest decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] grudnia 2008 r.) mogłyby by być podstawą do uchylenia lub zmiany takiej decyzji w szczególności na skutek: 1) (w odniesieniu do nieostatecznej decyzji organu I instancji) rozpatrzenia przez organ odwoławczy odwołania od decyzji organu I instancji, 2) (w odniesieniu do ostatecznej decyzji bądź to organu I instancji, bądź to organu II instancji) wznowienia postępowania administracyjnego, o tyle nie mogłyby być one podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Tym samym uznać należy, że nadzwyczajne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może zrekompensować stronie nieskorzystania przez nią z możliwości odwołania się od decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu zwyczajnym do organu II instancji. Postępowania nadzwyczajnego nie można również traktować, w przypadku gdy w postępowaniu zwyczajnym strona skorzystała z trybu odwoławczego, jako kolejnej, tj. trzeciej lub czwartej instancji administracyjnej, w której po raz kolejny, w tym samym zakresie oceniano by spełnienie się matehalnoprawnych przesłanek uzasadniających przyznanie danemu podmiotowi uprawnień lub obciążenie go obowiązkami o charakterze administracyjnoprawnym. Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przedmiotem prowadzonego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej z dnia [...] grudnia 2008 r. nie było ponowne szczegółowe ustalanie, czy w dacie wydawania tej decyzji zachodziły przesłanki do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji, ale wyłącznie ustalenie, czy decyzja ta nie została wydana z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156§1 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie Sądu prawidłowo uznał w zaskarżonej decyzji Dyrektor, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Należy podkreślić, że formułując takie stanowisko, Dyrektor odniósł się wyczerpująco do zarzutów podniesionych przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności do kwestii: stosowania w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej art.49 k.p.a., publikowania w postępowaniu środowiskowym obwieszczeń, podziału działki nr [...], prawidłowości decyzji w sprawie wyłączenia z użytkowania budynku znajdującego się na należącej do skarżącej nieruchomości przy ulicy [...]. Stanowisko organu dotyczące wskazanych wyżej zagadnień Sąd w pełni podziela. Odnośnie zarzutów dotyczących nieprawidłowego stosowania w postępowaniu środowiskowym art.49 k.p.a., należy podkreślić, że zgodnie z przywołanym przepisem strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W niniejszej sprawie przepisem szczególnym, uprawniającym organ orzekający w przedmiocie udzielanie środowiskowej zgody był art.46a ust.5 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiący, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art.49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor, że ustawodawca nie sprecyzował i nie nałożył na organ stosujący formę zawiadamiania stron przez obwieszczenie o podejmowanych czynnościach żadnych szczególnych wymogów, jakim powinno to obwieszczenie odpowiadać. Formułowanie zatem dodatkowych wymogów, jakim powinno odpowiadać obwieszczenie (w tym konieczność wymienienia w nim z imienia i nazwiska stron będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, których dotyczy postępowanie, ewentualnie wymienienie tych nieruchomości) nie ma oparcia w przepisach prawa. Niezależnie od tego należy wskazać, że zarzut pominięcia strony w postępowaniu zwyczajnym, wynikający z wadliwego wykonania przez organ obowiązków informacyjnych, jest zarzutem, który winien być podniesiony w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną w postępowaniu zwyczajnym, nie zaś w trybie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Powyższe dotyczy również zarzutu niezapewnienia udziału w postępowaniu właścicielom działek nr [...], [...] i [...]. Postępowanie środowiskowe nie służy również dokonywaniu, czy też weryfikowaniu prawidłowości dokonania podziału nieruchomości. Zarzuty przeciwko prawidłowości podziału nieruchomości nie mogły być zatem skutecznie podnoszone zarówno w postępowaniu środowiskowym, jak i w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Z racji tego, że decyzja w przedmiocie wyłączenia budynku z użytkowania pozostawała w dacie wydania decyzji środowiskowej w obrocie prawnym, była ona wiążąca dla organu orzekającego w tym przedmiocie. Do planowanej inwestycji nie miały zastosowania zakazy, o których mowa w art.24§1 ustawy o ochronie przyrody. Dopiero w skardze (a ściślej, dopiero w późniejszym piśmie uzupełniającym skargę) skarżąca podniosła nowe, nie podnoszone dotąd ani we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzuty w kwestii niezgodności decyzji przepisami prawa materialnego. Skarżąca nie skonkretyzowała przy tym, wystąpienia której z kwalifikowanych wad prawnych upatruje w razie ewentualnego potwierdzenia się, że do wskazanych przez nią naruszeń prawa materialnego doszło. Przyjąć zatem należy, że skarżąca podniosła zarzut rażącego naruszenia prawa, a zatem wydania decyzji środowiskowej z kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art.156§1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca podniosła zatem, że: (-) decyzja środowiskowa narusza Konstytucję RP i Traktat Lizboński, (-) decyzja narusza wymogi Dyrektywy z 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r., odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku, gdzie państwa członkowskie zobowiązane są do wprowadzenia w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, niezbędnych do wykonania niniejszej dyrektywy w terminie do 2004 r., (-) w projekcie przebicia przedmiotowej trasy Z. w K. zalecenia powołanej dyrektywy nie zostały uwzględnione, (-) nie znajduje się również w dokumentach prawidłowo sporządzony plan sytuacyjno - wysokościowy oddziaływania inwestycji na środowisko pod względem natężenia hałasu, przy prawidłowym założeniu ilości przepływającego ruchu, (-) nie spełnione zostały również wymogi art.66 ustawy z dnia 3 października 2008 r., czego dowodem jest przedmiotowe postępowanie, jak i cały szereg równolegle prowadzonych postępowań przez inne osoby, objęte skutkami przedmiotowej inwestycji. Podkreślić należy, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w oczywisty sposób Dyrektor nie mógł odnieść się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do nowych zarzutów skarżącej, albowiem, jak już wspomniano wcześniej, zostały one podniesione dopiero na etapie postępowania sądowego. Dokonując oceny tychże zarzutów Sąd doszedł do przekonania, że nie uprawdopodabniają one tezy, że decyzja środowiskowa obciążona jest rażącym naruszeniem konkretnych przepisów prawa materialnego. W szczególności wskazać należy, że zarzuty skargi sformułowano w sposób bardzo ogólny. Skarżąca zarzuciła decyzji środowiskowej niezgodność z przepisami Konstytucji, Traktatu Lizbońskiego, oraz dyrektywy unijnej, nie przybliżając jednakże w sposób jasny dokładnego charakteru tych naruszeń. Skarga nie odwołuje się bowiem ani do konkretnych przepisów tych aktów (jednostek redakcyjnych), ani do norm, które z tych przepisów miałyby wynikać. Na podstawie zawartych w skardze opinii sformułowanych przez skarżącą odnieść należy wrażenie, że skarżąca polemizuje z ustaleniami decyzji środowiskowej w kwestii ochrony przed hałasem. W nawiązaniu do poczynionych na wstępie wywodów odnośnie przedmiotu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, należy jednakże podkreślić, że właściwą drogą do zbadania prawidłowości rozstrzygnięć decyzji środowiskowej, odnoszących się kwestii ochrony przed hałasem było podniesienie stosownych zarzutów w odwołaniu od decyzji środowiskowej. Powyższe gwarantowałoby, że zagadnienie to zostałoby ponownie rozpatrzone przez organ odwoławczy. Powyższego nie może zastąpić wszczęcie w tym zakresie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, albowiem stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej wymagałoby jednoznacznego wykazania, że doszło do oczywistego, niewątpliwego naruszenia jasnobrzmiącego przepisu prawa materialnego, a naruszenie to, z uwagi na swój daleko idący charakter, nie mogłoby być akceptowane z punktu widzenia praworządności. Jak już wskazano wcześniej, twierdzenia poczynione w skardze nie dają podstaw do stwierdzenia, że sytuacja tego rodzaju miała miejsce. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi, przy wydawaniu decyzji środowiskowej z dnia [...] grudnia 2008 r. nie mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227), albowiem na mocy art.153 tej ustawy (przepis intertemporalny), postępowanie w kwestii udzielenia środowiskowej zgody toczyło się na podstawie przepisów ustawy obowiązującej w dacie wszczęcia tego postępowania, tj. na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.150, t.j. z późn.zm.). Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.