IV SA/Wa 1363/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Wojciech Rowiński, Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1962 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r., znak: [...], w sprawie przejęcia na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego oznaczonego nr [...] o powierzchni 11,6980 ha, położonego we wsi K., gromada B., powiat Z., stanowiącego własność Z. B.. Stan sprawy, zgodnie z uzasadnieniami wydanych w niej decyzji, przedstawiał się następująco. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (PWRN), po rozpatrzeniu odwołania Z. B., decyzją z dnia [...] lipca 1962 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (PPRN) z dnia [...] kwietnia 1962 r. o przejęciu na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego (nr [...]) o powierzchni 11,6980 ha, położonego we wsi K., stanowiącego własność Z. B.. M. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności obu ww. decyzji. Ponadto pełnomocnik wnioskodawczyni, w piśmie z dnia 22 grudnia 2016 r., wniosła o przesłuchanie M. B. na okoliczność nieopuszczenia przez Z. B. w 1939 r. gospodarstwa rolnego położonego we wsi K.. Wskazała przy tym, że grunty były uprawiane przez dzierżawców, o czym świadczy protokół uzupełniający z dnia [...] czerwca 1962 r., który został sporządzony w ślad za wcześniejszym protokołem z dnia [...] kwietnia 1962 r., z przeprowadzonej w tym gospodarstwie lustracji. Rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że w kontekście kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), należało w szczególności zbadać, czy decyzje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak wskazał Minister, przejęcie gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 roku w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z tymi przepisami gospodarstwo rolne mogło być przejęte jako opuszczone, jeśli spełnione były łącznie następujące przesłanki: 1) nie zamieszkiwał na nim właściciel, ani jego małżonek, dzieci lub rodzice; 2) gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W ocenie organu obie z ww. przesłanek przejęcia gospodarstwa zostały spełnione. Po pierwsze bowiem, Z. B., ani też nikt z członków jej rodziny nie zamieszkiwał w gospodarstwie, o czym miałby świadczyć protokół z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa z dnia [...] kwietnia 1962 r., z którego wynika, że gospodarstwo zostało opuszczone przez właścicielkę w 1939 r., ona sama zamieszkała zaś w miejscowości S., powiat J.. Po drugie, to nie Z. B., lecz władze powiatu O. wydzierżawiły grunty indywidualnym rolnikom. Dowodem tego miała być umowa dzierżawy z dnia [...] maja 1948 r. zawarta przez Starostę [...] z J. P. na wydzierżawienie mu na okres 5 lat (od [...] kwietnia 1948 r. do [...] października 1952 r.) części gospodarstwa rolnego położonego we wsi K. o powierzchni 3.2600 ha gruntów ornych, 0,7100 ha zarośli i 0,1450 ha nieużytków. Następnie, z chwilą utworzenia Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...], co nastąpiło w 1952 r., nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego Z. B. zostały przekazane przez miejscową władzę w zagospodarowanie tej Spółdzielni, a w roku 1956, kiedy Spółdzielnia została rozwiązana, grunty (w tym między innymi należącego do Z. B.) zostały przekazane przez Komisję Likwidacyjną protokołem zdawczo odbiorczym z dnia [...] lutego 1957 r. Przewodniczącemu Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]. Z. B. nie była zainteresowana objęciem własnej nieruchomości, a Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] ani Prezydium PRN w [...] nie był znany wówczas jej adres zamieszkania. W konsekwencji tego, na wniosek Prezydium GRN w [...] z dnia [...] marca 1957 r. (uchwała nr [...]), Prezydium PRN w [...] orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1957 r., nr [...], na podstawie obowiązujących wówczas przepisów dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 40), przekazało w zagospodarowanie na okres 5 lat, tj. od [...] kwietnia 1957 r. do [...] października 1961 r. – J. K. grunty o powierzchni 5,34 ha oraz J. P. - 5,96 ha. Jak wskazał dalej Minister, w związku z podjęciem w 1960 r. przez Z. B. starań o odzyskanie gruntów we wsi K., ich dotychczasowi użytkownicy, tj. J. K. i J. P. zwrócili je właścicielce jesienią 1960 r., tj. na rok przed upływem zawartych umów na ich zagospodarowanie, ale oddane właścicielce grunty w 1961 r. nie zostały przez nią zagospodarowane i przez cały rok leżały odłogiem. Stan faktyczny istniejący na gruncie został stwierdzony podczas przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 1962 r. lustracji, a następnie znalazł potwierdzenie w sporządzonych komisyjnie ankietach w sprawie niezagospodarowania użytków rolnych w opuszczonym gospodarstwie rolnym stanowiącym własność Z. B.. Ankieta z dnia [...] lutego 1957 r. dotyczy niezagospodarowania 5.96 ha gruntów, składających się 2,58 ha gruntów ornych, 0,51 ha pastwiska, 2,31 ha lasów i 0,56 ha nieużytków. Z kolei ankieta z dnia [...] marca 1957 r. w sprawie niezagospodarowania użytków rolnych w opuszczonym gospodarstwie Z. B. dotyczy gruntów o powierzchni 5,3400 ha, na którą to powierzchnię składało się 4,73 ha gruntów ornych, 0,55 ha lasów i 0,06 ha nieużytków. Jako przyczynę niezagospodarowania wskazano likwidację Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] i nieobecność na tym terenie właścicielki. Ustalenia stanu faktycznego spowodowały wydanie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 1962 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego oznaczonego nr [...] o powierzchni 11,6980 ha. Przesłanka nr 2 także została zatem spełniona. Odnosząc się do wniosków pełnomocnika M. B., zawartych w piśmie z dnia 22 grudnia 2016 r., Minister wskazał, że nie zachodzi potrzeba przesłuchania M. B., wnuczki Z. B., ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia okoliczności zagospodarowania gruntów w badanym gospodarstwie i opuszczenia przez Z. B. gospodarstwa rolnego. Poza tym organ podniósł, że w trybie art. 156 k.p.a., co do zasady nie gromadzi się nowych dowodów. Minister dodał przy tym, że gdy chodzi o powołany w ww. piśmie protokół uzupełniający z dnia [...] czerwca 1962 r., stanowiący jakoby uzupełnienie protokołu z dnia [...] kwietnia 1962 r., to dokument ten został sporządzony już po przejęciu gospodarstwa w dniu [...] kwietnia 1962 r., w lokalu sołtysa wsi K., który to sołtys zeznał do protokołu, że część gospodarstwa Z. B., a mianowicie działka nr [...] o powierzchni 4,7800 ha, dawniej użytkowana przez J. K., została następnie zagospodarowana przez M. W., która na tym gruncie posadziła ziemniaki, posiała owies i wykę, natomiast pozostały obszar był w dalszym ciągu niezagospodarowany (leżał ugorem). Organ dodał przy tym, że to nie Z. B. wydzierżawiła część gruntów M. W., ponieważ w tej dacie nie była już ich właścicielką. Wobec opisanych wyżej okoliczności, Minister stwierdził, że w stosunku do decyzji organów I i II instancji, dotyczących przejęcia gospodarstwa Z. B. na własność Państwa, nie zachodzi żadna z przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek stwierdzenia ich nieważności, w szczególności do uznania, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Wnioskiem z dnia 16 maja 2017 r., M. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że zarówno Z. B., jak i jej następcy prawni nieustannie dążyli do odzyskania nieruchomości rolnych przejętych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Ponadto pełnomocnik wnioskodawczyni wskazała, że w sprawie nie przeprowadzono wnikliwie postępowania dowodowego w postaci przesłuchania M. B.. Po rozpatrzeniu wniosku strony, decyzją z dnia [...] marca 2019 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r., w całości podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko. W odniesieniu do zarzutu strony Minister podtrzymał przy tym swoje zdanie, iż nie zachodziła potrzeba przesłuchania M. B., ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia okoliczności zagospodarowania gruntów w badanym gospodarstwie oraz opuszczenia gospodarstwa rolnego przez Z. B., dodając jednocześnie, że działając w trybie art. 156 k.p.a., co do zasady nie gromadzi się nowych dowodów. Skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], wywiodła M. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o: 1. uchylenie decyzji organu II instancji, tj. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 roku o numerze [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia [...] kwietnia 2017 roku znak: [...]; 2. uchylenie również decyzji organu I instancji tj. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia [...] kwietnia 2017 roku znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1962 roku nr [...]; 3. stwierdzenie, że decyzja Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1962 roku nr [...] jest nieważna jako wydana z rażącym naruszenie prawa na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.; 4. zasądzenie od organu administracji kosztów procesu, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie ze spisem kosztów. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w jej przekonaniu, decyzja Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1962 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także prawa procesowego, tj. z naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 13 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Zdaniem skarżącej ww. przepis pozwalał na wydawanie orzeczeń o przejęciu na własność Państwa gospodarstw rolnych opuszczonych w okresie od 29 kwietnia 1955 r. do 13 lipca 1957 r., jednakże gospodarstwo rolne należące do Z. B. było w tym okresie cały czas zagospodarowane, w ten sposób, że jeśli nie uprawiała go Z. B. z mężem, to oddawała jej w dzierżawę, by grunty orne nie leżały odłogiem. Ponadto Z. B. miała korzystać ze znajdującego się na nieruchomości lasu, pozyskując z niego w razie potrzeby drewno na opał. Z kolei część gospodarstwa była oddana w dzierżawę Spółdzielni Produkcyjnej w [...], która poddawała grunty stosownym zabiegom agrotechnicznym. Natomiast Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] oddało w dzierżawę grunty należące do Z. B. w użytkowanie J. K. i J. P., wcześniej przekazane w dzierżawę Spółdzielni Produkcyjnej w [...], z czym Z. B. się nie zgadzała, wnosząc stosowne odwołania oraz wnosiła o rozwiązanie umów dzierżawy. W tym kontekście, w ocenie skarżącej doszło do naruszenia przepisów art. 5, art. 6, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji PPRN w [...], tj. [...] kwietnia 1962 r., ponieważ przed wydaniem decyzji organ administracji powinien był umożliwić Z. B. wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego nie uczynił. Ponadto w treści wydanej decyzji nie wyjaśniono stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. To zaś, w ocenie skarżącej, prowadzi do nieważności decyzji PPRN w [...] z [...] kwietnia 1962 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała także, że w toku postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi (w obu instancjach) nie przeprowadzono postępowania dowodowego oraz nie dokonano samodzielnej oceny zebranych dowodów, w tym nie wysłuchano spadkobierców zmarłej Z. B., co pozwoliłoby na dokonanie konfrontacji pism władz PRL-u z tym, co faktycznie miało miejsce, czym naruszono art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Ponadto w toku postępowania II instancji organ miał nie rozpoznać sprawy na nowo, a jedynie powielił swoje wcześniejsze twierdzenia. Skarżąca podniosła także, iż rozpoznanie sprawy w obu instancjach zajęło Ministrowi prawie 5 lat, co prowadzi do wniosku o naruszeniu przez organ przepisów art. 35 § 1 k.p.a oraz art. 8 k.p.a. Strona skarżąca nadmieniła następnie, że Z. B. była osobą chorującą i zmarła w 1963, tj. wkrótce po wydaniu decyzji. W tym kontekście zwróciła uwagę, że ziemia nie była uprawiana wyłącznie przez rok, natomiast ustawa uprawniająca do odebrania ziemi nie wskazywała jak długo ziemia miała być opuszczona oraz co oznacza termin "opuszczona", a w całym postępowaniu nie wykazano, w całym okresie od 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie ustawy, tj. 13 lipca 1957 r. ziemia była porzucona. Skarżąca nie zgodziła się też z argumentacją Ministra, że to Prezydium Rady Narodowej oddawało ziemię w dzierżawę, wskazując, że w ówczesnych latach obywatele często nie mieli wpływu na to, co władza robi z prywatną własnością. W takiej sytuacji Z. B. brakowało siły do walki o ziemię z organami państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. W toku rozprawy w dniu 4 grudnia 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła pismo procesowe z dnia 3 grudnia 2019 r., w którym podniesiono, że Minister przeoczył, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. wskazywała, że jedynym budynkiem położonym na gospodarstwie rolnym Z. B. jest stodoła, a więc nie wskazywała, by gospodarstwo posiadało dom mieszkalnym który mógł zostać zamieszkany przez Z. B. lub najbliższych członków jej rodziny. Powołano się przy tym na treść protokołu lustracji z dnia [...] kwietnia 1962 r., w którym wskazano, że ww. stodoła została wybudowana przez Z. B., choć jak miało wynikać z innego dokumentu, stodoła ta została nabyta przez Z. B. w 1936 r. podczas kupna gruntów, co powoduje – zdaniem skarżącej, że do dokumentów sporządzonych w sprawie należy podchodzić z ograniczonym zaufaniem. W tym kontekście skarżąca stwierdziła, powołując się na jednolite orzecznictwo sądowe, że skoro przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana (oprócz starej stodoły), to nie można uzasadniać przejęcia nieruchomości na własność Państwa argumentem "niezamieszkiwania" jej przez właściciela. Skarżąca podniosła również w piśmie z 3 grudnia 2019 r., że w toku postępowania przed Ministrem nie przedstawiono dowodów, iż grunt rolny pozostawał nieuprawiany przez rok, m.in. wobec braku w aktach sprawy protokołów kontroli użytkowanej nieruchomości, a co za tym idzie, nie ma wiarygodnych dowodów, że dzierżawcy ziemi zakończyli dzierżawy i opuścili gospodarstwo rolne we wskazanym w protokole lustracji czasie. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodu stwierdzającego przeprowadzenie procedury zwrotu gruntów rolnych właścicielce nieruchomości, mimo że nie było przeszkód do doręczenia jej zawiadomienia o wygaśnięciu umów dzierżawy i możliwości objęcia gruntów rolnych. Zdaniem skarżącej, organy wydające decyzję w trybie przepisów dotyczących przejęcia opuszczonego gospodarstwa złamały w stopniu rażącym przepisy procedury obowiązujące w chwili wydawania decyzji, co do których toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności, a Minister nie poczynił w powyższym zakresie niezbędnych ustaleń. Skarżąca zwróciła także uwagę na to, że żaden dokument sporządzony w postępowaniu dekretowym nie wskazywał, chociażby w przybliżeniu, okresu roku 1939 lub 1945, w którym właścicielka nieruchomości miałaby opuścić swoje gospodarstwo rolne, natomiast konkretne daty zawierają tylko te dokumenty, które dotyczą czynności organu, co miałoby świadczyć o celowym sporządzaniu dokumentacji przez organy władzy ludowej o treści korzystnej dla tej władzy. W piśmie z 3 grudnia 2019 r. ponownie zwrócono uwagę na bardzo długi czas rozpoznawania sprawy przez Ministra, co w zestawieniu z rozmiarem uzasadnienia wydanej decyzji świadczy o rażącym naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a. i prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Jak również podniesiono powtórnie zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie w odpowiednim czasie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy na skutek nieprzesłuchania świadków ówczesnych zdarzeń, zważywszy na okoliczność, że dokumenty w okresie PRL-u, w szczególności niedługo po wojnie, w znacznej części nie odpowiadały prawdzie i były dostosowywane do prowadzonej wówczas polityki mającej za zadanie zniszczenie, bądź znaczne ograniczenie prywatnej własności rolnej. W odpowiedzi na ww. pismo procesowe strony skarżącej i zawarte w nim zarzuty Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że kwestia uznania gospodarstwa rolnego jako opuszczonego m.in. z powodu niezamieszkiwania na nim właściciela wynikała bezpośrednio z przepisów będących podstawą prawną zaskarżonych decyzji, tj. przesłanek wymienionych w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Minister wskazał także, że aby gospodarstwo nie zostało uznane za opuszczone, podtrzymywanie produkcji musiało być wynikiem woli jego właściciela, a więc musiało być uprawiane albo przez właściciela, albo tez przez dzierżawcę lub użytkownika, którzy swoje uprawnienia musieli uzyskać od właściciela, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia wnioskowanego w postępowaniu administracyjnym (nieważnościowym) dowodu z zeznań świadków, Minister podtrzymał dotychczas prezentowane w tej kwestii stanowisko. Natomiast w odniesieniu do zarzutu związanego z długością prowadzonego przed Ministrem postępowania, organ ten zauważył, że wniesiona skarga dotyczyła decyzji z dnia [...] marca 2019 r., a nie przewlekłości prowadzenia postępowania przez ten organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli badają, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, a przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r., utrzymująca w mocy poprzedzającą ją własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1962 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r., znak: [...], w sprawie przejęcia na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego oznaczonego nr [...] o powierzchni 11,6980 ha, położonego we wsi K., gromada B., powiat Z., stanowiącego własność Z. B.. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. oraz ma na celu ustalenie, czy decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodującą konieczność wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt I SA/8/98, Lex nr 47276). Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może mieć charakteru rozszerzającego. W szczególności, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma jedynie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu (tzn. przepis ten musi być jednoznaczny, a więc jego treść nie musi być poddana zabiegom dodatkowej wykładni) i które powoduje, że skutków decyzji nie można pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04). Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter nie jest tożsamy ze specyfiką innego rodzaju postępowań administracyjnych, w szczególności z trybem wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod kątem ściśle określonych wad prawnych. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla także ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że materialnoprawną podstawę kwestionowanych w trybie nadzwyczajnym decyzji: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1962 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r., znak: [...], stanowiły art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39 poz. 174 ze zm., dalej: ustawa) oraz § 1-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39 poz. 198, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, "Gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (...), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne". Nie budzi wątpliwości, że cytowany przepis określał ramowo, jakiego rodzaju nieruchomości mogą został przejęte na własność Państwa bez odszkodowania, oraz jaki był ich status po przejęciu. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne jest zwrócenie uwagi, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy w zacytowanym brzmieniu obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. Wcześniej treść ww. unormowania przewidywała, że "Gospodarstwa rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza, itp.) określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (...), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela w okresie od dnia 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, mogą być na podstawie orzeczenia prezydium powiatowej rady narodowej przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych", lecz została ona zmieniona, w powołany wcześniej sposób, mocą art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 32 poz. 161). Przepisy powołanej ustawy nowelizującej weszły w życie 21 lipca 1961 r., co oznacza, że znowelizowane brzmienie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. znajdowały zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. Ma to o tyle istotne znaczenie, że znowelizowane brzmienie art. 2 ust. 1 ustawy, w stosunku do brzmienia pierwotnego, nie ograniczało możliwości przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo wyłącznie w odniesieniu do gospodarstw rolnych opuszczonych przez właściciela w okresie od 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie ustawy, ale rozszerzyło ten zakres także na wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli tak po dniu 28 kwietnia 1955 r., jak i po 26 lipca 1957 r., a więc po dacie wejścia w życie ustawy z 13 lipca 1957 r. Problematyka rozumienia terminu "opuszczone gospodarstwo rolne" nie została uregulowana w pierwotnym brzmieniu ustawy z 13 lipca 1957 r. Dopiero w drodze art. 2 ust. 3 wprowadzonego wspomnianą wcześniej nowelizacją, przewidziano upoważnienie dla Rady Ministrów do ustalenia, w drodze rozporządzenia, m.in. warunków, w jakich gospodarstwa rolne (działki) uważane są za opuszczone przez właścicieli i tryb ujawniania w księgach wieczystych przejęcia tych nieruchomości na własność Państwa. W świetle § 1 ust. 1 wydanego na podstawie ww. przepisu ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych przyjęto, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Nie może budzić wątpliwości, że wprowadzenie powyższego uregulowania na poziomie rozporządzenia podyktowane było potrzebą ograniczenia niejasności dotyczących rozumienia ustawowego pojęcia "opuszczonego gospodarstwa rolnego", przy czym, co istotne, dla uznania danego gospodarstwa za opuszczone niezbędne było łączne spełnienie wszystkich warunków określonych w tym przepisie, a nie tylko warunku niezamieszkiwania na nim. Sporną kwestią w niniejszej sprawie była okoliczność niezamieszkiwania w gospodarstwie przez Z. B.. Skarżąca podnosiła m.in., że po pierwsze przepis stanowiący podstawę wydania spornej decyzji o przejęciu gospodarstwa nie określał, jak długo ziemia miała być opuszczona, aby gospodarstwo można było uznać za opuszczone, i co oznacza sam termin "opuszczona", zwracając uwagę na brak jego znaczeniowej ostrości. Jednocześnie tak w skardze, jak i w złożonym podczas rozprawy piśmie procesowym z 3 grudnia 2019 r. zgłaszano wątpliwości dotyczące materiału dowodowego, na podstawie którego organ wydający decyzję [...] kwietnia 1962 r. przyjął, że grunty rolne zostały zwrócone przez dzierżawców Z. B. w 1960 r., lecz przez cały rok 1961 nie zostały przez nią zagospodarowane i leżały odłogiem. W odniesieniu do powyższego należy w pierwszej kolejności zauważyć, że już sam fakt, iż zarówno przepis art. 2 ust. 1 ustawy, jak i § 1 pkt 1 rozporządzenia budzą wątpliwości interpretacyjne, co powoduje, że wymagają dla ich prawidłowego zastosowania stosownych zabiegów wykładni. Nie są to zatem przepisy jednoznaczne i precyzyjne, a tylko w odniesieniu do tego rodzaju unormowań możliwe jest podniesienie zarzutu rażącego naruszenia prawa. Już z tego powodu nie jest zasadne uznanie, by zapadłe w sprawie decyzje mogły zostać wydane z rażącym naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, a należy przypomnieć, że instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy co do zasady naruszenia właśnie takich przepisów, natomiast w odniesieniu do przepisów proceduralnych tylko wówczas, gdy nie zostały one w ogóle zastosowane lub zastosowano je sprzecznie z ich treścią i miało to bezpośrednie przełożenie na wynik sprawy, tzn. przy braku naruszenia przepisów procesowych zapadłoby całkowicie inne rozstrzygnięcie. Niezależnie od powyższego zgodzić można się z twierdzeniem skargi, że zarówno ustawa, jak i rozporządzenie nie precyzowały, jak długo właściciel albo osoby mu bliskie miały nie zamieszkiwać gospodarstwa, aby przy spełnieniu pozostałych określonych rozporządzeniem warunków, można je było uznać za opuszczone. Zdaniem Sądu przyjęte ówcześnie przez ustawodawcę rozwiązanie miało służyć jak najefektywniejszemu, a co za tym idzie, jak najszybszemu oraz sprawnemu zagospodarowaniu gruntów rolnych niezagospodarowanych przez ich właścicieli, dlatego nie wskazano jednoznacznej cezury odnoszącej się do ich nieobecności na gospodarstwie. Przyjąć zatem należy, że obowiązkiem organu było wykazanie dwóch okoliczności. Po pierwsze, faktu niezamieszkiwania gospodarstwa przez jej właściciela albo przez bliskie mu osoby (małżonka, dzieci lub rodziców), a po wtóre, że nie jest to stan krótkotrwały, lecz rozciągający się w takim czasie, który pozwala na przyjęcie, że gospodarstwo zostało trwale opuszczone. Jak wynika z akt sprawy, podstawą do stwierdzenia obu wyżej wskazanych kwestii był protokół z lustracji gospodarstwa przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 1962 r., z którego to dokumentu wynika m.in., że gospodarstwo zostało opuszczone przez właścicielkę w 1939 r., następnie było wydzierżawiane rolnikom indywidualnym przez powiat O., dalej oddane zostało do zagospodarowania b. Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w [...], po rozwiązaniu której – w trybie dekretu z 9.02.1953 r. – podlegało zagospodarowaniu przez J. P. i J. K.. W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje twierdzeń skargi, iż Z. B. podejmowała działania sprzeciwiające się sposobowi gospodarowania jej gospodarstwem, czego wyrazem jest choćby stwierdzony ww. protokołem lustracji fakt, że domagała się opuszczenia ziemi przez wskazane wyżej osoby dzierżawiące części należącego do niej gospodarstwa, ale także z protokołu tego wynika również, że przez cały 1961 rok, mimo opuszczenia ziemi przez jej ówczesnych dzierżawców, nie została ona zagospodarowana przez właścicielkę albo bliskie jej osoby, lecz leżała odłogiem. Jakkolwiek ustalenie to było przez skarżącą w niniejsze sprawie kwestionowane, w szczególności poprzez sugestię niskiej wiarygodności dokumentacji, na jakiej oparto się przy wydawaniu decyzji z [...] kwietnia 1962 r., to jednak w ocenie Sądu, próby te nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W związku z powyższym wypada zauważyć, że skarżąca próbuje w postępowaniu nadzwyczajnym kwestionować ustalenia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy jego przedmiotem – o czym była już wcześniej mowa – nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz ustalenie, czy decyzje kwestionowane w trybie stwierdzenia nieważności dotknięte są którąś z wad prawnych, o jakich stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Słuszna jest zatem argumentacja organu, podnoszona w decyzjach obu instancji, że nie było ani wymagane ani dopuszczalne, przeprowadzenie w sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego polegającego na przesłuchaniu żyjących spadkobierców Z. B., w sytuacji kiedy z akt wynika, że wydanie spornej decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego było poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym mającym na celu wykazanie, że zostały spełnione przesłanki do uznania, iż gospodarstwo Z. B. jest opuszczone i może zostać przejęte na własność Państwa. W chwili obecnej podnoszone w skardze oraz piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2019 r. argumenty stanowić mogą wyłącznie polemikę z ustaleniami organów wydającymi decyzje o przejęciu gospodarstwa rolnego, podobnie jak taką polemiką byłyby twierdzenia pochodzące z ewentualnego przesłuchania przez Ministra strony skarżącej, a więc M. B., o co wnoszono w toku postępowania administracyjnego. O ile jednak w sprawie można wskazać dokumenty potwierdzające przeprowadzenie przez właściwe ówcześnie organy postępowania wyjaśniającego przed wydaniem przez nie decyzji, o tyle obecnie nie przedstawiono żadnych dowodów, które wprost i jednoznacznie podważałyby ustalenia wynikające z tychże dokumentów. Nie można przy tym uznać, by mogły go podważać ustalenia pochodzące z ewentualnego przesłuchania M. B., skoro dotychczas nie przedstawiła ona w tym zakresie dowodu na to, że Z. B. wbrew temu, co stwierdzono w kwestionowanych decyzjach, nie opuściła gospodarstwa, lecz w nim zamieszkiwała. Sąd nie podważa przy tym, na co już wskazywał, że Z. B. interesowała się przedmiotowym gospodarstwem i czynnie sprzeciwiała się w różnych okresach sposobowi jego zagospodarowania, co nie zmienia ogólnej konstatacji, że w okresie przyjętym za podstawę ustaleń co do opuszczenia gospodarstwa rolnego, tj. przede wszystkim całym roku 1961 i jak należy przypuszczać aż do dnia wydania spornej decyzji, tj. [...] kwietnia 1962 r., nie zamieszkiwała w nim, a to właśnie ustalenie było kluczowe w sprawie i na tę okoliczność w aktach postępowania znajduje się stosowny dowód. Jak wynika zarówno ze skargi, a przede wszystkim z pisma procesowego z dnia 3 grudnia 2019 r. intencją stojącą za ewentualnym przesłuchaniem świadka było wykazanie, że treść dokumentów wytwarzanych przez władze publiczne w okresie PRL-u niekoniecznie odpowiadała prawdzie, lecz była głównie podporządkowana ówczesnej polityce nastawionej na ograniczenie prywatnej własności rolnej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zdaje sobie oczywiście sprawę z realiów, jakie panowały przed niemal sześćdziesięcioma laty, jak również ma świadomość, że ówcześnie obowiązujące standardy funkcjonowania administracji publicznej, w tym procedowania przez jej organy, dalece odbiegały od tych, z którymi mamy obecnie do czynienia. Należy jednak podkreślić, że właśnie ze względu na upływ czasu, wynikające z tego zmiany ustrojowe, jak również zmiany dotyczące samej kultury prawnej, nie pozwalają na to, by z perspektywy współczesnych standardów móc oceniać zdarzenia, jakie miały miejsce w dość odległej przeszłości, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że od daty wydania spornych decyzji w latach 60 ubiegłego wieku do czasów współczesnych mogły nie zachować się wszystkie materiały i dokumenty związane ze sprawą, a tylko wtedy bezspornie udałoby się ustalić (potwierdzić lub zaprzeczyć) wszelkim związanym z nią ustaleniom. Skoro jednak w sprawie istnieją wątpliwości co do proceduralnych aspektów związanych z prawidłowym ustaleniem przez organ, czy gospodarstwo Z. B. było opuszczone, które wynikają wyłącznie z przeczących temu twierdzeń strony skarżącej, a nie z jednoznacznych dowodów, które przeczyłyby materiałom, na jakich oparły się organy administracji wydające ówcześnie swoje decyzje, to z uwagi na ostateczny charakter tych rozstrzygnięć oraz potrzebę zachowania stabilności obrotu prawnego, wątpliwości te przemawiają przeciwko stwierdzeniu ich nieważności. W tym miejscu należy odnieść się do związanego z kwestią zamieszkiwania zarzutem – podniesionym w piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2019 r., iż skoro gospodarstwo nie było zabudowane budynkiem mieszkalnym, a znajdowała się na nim tylko stodoła, to nie można było uzasadniać przejęcia nieruchomości argumentem niezamieszkiwania jej przez właściciela. Zarzut ten skarżąca oparła na – jak to stwierdziła –jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych, przy czym faktycznie poparła to odniesieniem do jednego wyroku tutejszego Sądu z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt IV SA 3449/02. Wprawdzie w uzasadnieniu ww. orzeczenia podniesiono argument, na jaki powołuje się skarżąca, to jednak inne względy miały dla tej sprawy przesądzające znaczenie. Niezależnie od tego, Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska skarżącej. Uzasadnienie powoływanego wyroku odnosi się bowiem do całkowitego braku zabudowy, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieje zabudowa, jakkolwiek tylko w postaci niszczejącej stodoły. Ponadto godzi się zauważyć, że § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych przewidywał, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o gospodarstwie rolnym, rozumie się przez to również działkę pracowniczą, rzemieślniczą itp. Pojęciem gospodarstwa rolnego posługuje się m.in. § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia regulujący kwestię warunków do uznania gospodarstwa rolnego za opuszczone. Wprawdzie ani przepisy tego aktu wykonawczego ani ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., na podstawie której został on wydany, nie definiują pojęcia działki pracowniczej, czy działki rzemieślniczej, to jednak można zakładać, że powinna się na tego rodzaju działce znajdować głównie zabudowa usługowa, czy wytwórcza a niekoniecznie mieszkaniowa. Skoro jednak prawodawca przewidział, że także działki o charakterze rzemieślniczym, czy pracowniczym należy rozumieć jako gospodarstwo rolne na potrzeby stosowania przepisów ww. aktów prawnych, to w świetle art. 2 ust. 1 ustawy w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, także takie działki (gospodarstwa) mogły być opuszczane i mogły podlegać przejęciu przez Państwo bez odszkodowania, mimo potencjalnego braku na nich zabudowy mieszkaniowej. W przypadku innej wykładni niweczony byłby bowiem cel ustawy regulującej kwestię przejmowania przez Państwo gospodarstw rolnych, gdyż działki rzemieślnicze bądź pracownicze niezagospodarowane w sposób opisany w § 1 ust. 1 rozporządzenia nie mogłyby podlegać przejęciu przez Państwo i ich efektywnemu zagospodarowaniu, a więc musiałyby spoczywać odłogiem, ze względu na brak zabudowy mieszkaniowej i brak możliwości przyjęcia, że ktoś w rozumianym gospodarstwie mógł zamieszkiwać. Dodać należy, że z uwagi na upływ lat oraz wynikający z tego brak pewności co do możliwości pełnego skompletowania materiału dowodowego nie można przesądzać, że na spornej nieruchomości nigdy nie występowała zabudowa mieszkaniowa. Zachowane w sprawie dokumenty świadczą wprawdzie, że na terenie gospodarstwa, w dniu jego lustracji, znajdowała się tylko stodoła, ale nie można z całą pewnością wykluczyć tego, że na przestrzeni wcześniejszych lat nie była ona jedynym zabudowaniem, lecz istniała także innego rodzaju zabudowa, w tym mieszkaniowa. Poza powyższym, zdaniem Sądu ustawodawca zakładał w rzeczywistości, iż na danym gospodarstwie może nie być zabudowy mieszkaniowej, a co za tym idzie, dopuszczał, by warunek niezamieszkiwania właściciela w gospodarstwie był konsekwencją właśnie z takiego stanu rzeczy. Niemniej jednak jednocześnie zabezpieczył takiego właściciela przed pochopnym przejęciem jego gospodarstwa przez Państwo poprzez wprowadzenie dodatkowego warunku uznania gospodarstwa za opuszczone, który musiał być spełniony łącznie z przesłanką niezamieszkiwania, w postaci stwierdzenia przez organ administracji nieuprawiania tego gospodarstwa przez właściciela (bądź najbliższe mu osoby). W tej sytuacji, zakładając, że niezamieszkiwanie Z. B. mogło być konsekwencją braku właściwej zabudowy mieszkalnej w należącym do niej gospodarstwie rolnym i stanowiło o spełnieniu pierwszego z warunków wymienionych w § 1 pkt 1 rozporządzenia do uznania tego gospodarstwa za opuszczone, Z. B. mogła temu zapobiec poprzez uprawianie tego gospodarstwa, czego jednak nie uczyniła, a co w konsekwencji skutkowało ziszczeniem się obu warunków uznania jej gospodarstwa za opuszczone, o których stanowił ww. przepis rozporządzenia Rady Ministrów i umożliwiło wydanie kwestionowanych obecnie decyzji. Poza przesłanką niezamieszkiwania w gospodarstwie przez jej właściciela (bądź najbliższe mu osoby) spełniony został także, o czym wspomniano już wyżej, określony w §1 ust. 1 rozporządzenia warunek, by gospodarstwo nie było w całości lub większej części uprawiane oraz poddane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W tym zakresie Sąd uznał bowiem za prawidłowe stanowisko organu prezentowane w toku postępowania administracyjnego, które przyjął za własne, że o spełnieniu powyższego warunku można mówić wyłącznie wówczas, gdy poza przypadkiem osobistego uprawiania gospodarstwa przez właściciela jest ona uprawiane w całości lub w większej części przez użytkownika albo dzierżawcę, o ile uprawnienie do tego pochodzi bezpośrednio od właściciela gruntu. Nie stanowi natomiast o spełnieniu powyższej ustawowej przesłanki fakt uprawiania gruntu przez dzierżawców, dla których źródłem uprawnienia była umowa dzierżawy zawarta np. z organami ówczesnej władzy, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z akt postępowania grunty Z. B. były oddawane w dzierżawę m.in. w drodze umowy zawieranej ze Starostą [...], a następnie, z chwilą utworzenia Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...], co nastąpiło w 1952 r., nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego Z. B. zostały przekazane przez miejscową władzę w zagospodarowanie tej Spółdzielni, a w roku 1956, kiedy Spółdzielnia została rozwiązana, grunty (w tym między innymi należące do Z. B.) zostały przekazane przez Komisję Likwidacyjną protokołem zdawczo odbiorczym z dnia [...] lutego 1957 r. Przewodniczącemu Gromadzkiej Rady Narodowej w [...], by następnie zostać przekazanymi w drodze orzeczenia do zagospodarowania przez J. K. i J. P.. Odmienne stanowisko, a więc dopuszczające, by uprawnienie do uprawiania gruntów mogło pochodzić także od innego podmiotu aniżeli od jego właściciela byłoby nielogiczne, wszak oznaczałoby, że z jednej strony Państwo, podczas nieobecności właściciela, oddawało grunt w dzierżawę osobom (podmiotom) trzecim i dbało tym samym o jego efektywne zagospodarowanie, ale jednocześnie wykluczało tym sposobem możliwość potencjalnego przejęcia tego gruntu na własność, bowiem podejmowało działania w celu uniknięcia degradacji tego gruntu, przyczyniając się do jego uprawiania przez osoby inne niż nieobecny na gruncie właściciel. Tym samym, jeśli użytkowanie gospodarstwa rolnego następowało bez woli właściciela, to w istocie oznaczało, że podtrzymywanie produkcji rolnej w danym gospodarstwie było wynikiem woli użytkownika, a nie jego właściciela. Celem przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia było natomiast uznanie za opuszczone takich gospodarstw rolnych, których uprawy w jakiejkolwiek formie zaniechał właściciel. Przejęcie opuszczonego gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa miało bowiem służyć podtrzymaniu produkcji rolnej w tym gospodarstwie, które właściciel opuścił, nie przejawiając woli kontynuowania w nim produkcji rolnej, np. poprzez jego wydzierżawienie. Podsumowując i odnosząc powyższe do kwestii niestwierdzenia przez Ministra Rolnictw i Rozwoju Wsi, że decyzja Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1962 r. są nieważne jako wydane z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podkreślić jeszcze raz trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja została wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem w przypadku kwestionowanych rozstrzygnięć dostępna w sprawie dokumentacja nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że są one obarczone którąkolwiek z wad zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Za bezzasadny należy uznać także zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do niepełnego zbadana stanu faktycznego sprawy przez organ nadzoru. W ocenie Sądu organ ten dołożył bowiem należnych starań, aby ustalić stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia i pozyskał w tym zakresie wszelką niezbędną i dostępną aktualnie dokumentację. Zgodzić można się natomiast z zarzutami skargi odnoszącymi się do relatywnie skąpego uzasadnienia zawartego w obu decyzjach Ministra, które choć zawierają zasadnicze motywy rozstrzygnięcia i okoliczności faktyczne przemawiające za przyjętym w sprawie stanowiskiem, to jednak mogłyby czynić to w sposób bardziej wyczerpujący i przekonywujący. Zarzut ten jest adekwatny szczególnie w odniesieniu do uzasadnienia decyzji II instancji, w której organ w zasadzie powielił swoje dotychczasowe stanowisko, zdawkowo odnosząc się do treści wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, co niewątpliwie stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Za naganny w ocenie Sądu należy uznać również czas rozpatrywania przez Ministra przedmiotowej sprawy, na które to uchybienie wskazywano w skardze oraz piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2019 r., co niewątpliwie może podważać zaufanie jednostki do organów władzy publicznej, a więc stanowi o naruszeniu w sprawie art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu stwierdzone wyżej uchybienia przepisów prawa procesowego, w świetle całokształtu zebranego w sprawie i przeanalizowanego materiału dowodowego, nie miały wpływu na jej wynik, zaś kwestia zdecydowanego naruszenia terminów załatwienia sprawy przez organ powinna była stanowić przedmiot odrębnej skargi na przewlekłość postępowania organu lub jego bezczynność, natomiast nie mogła być przedmiotem rozpoznania w toku niniejszej kontroli. Ponadto Sąd, działając z urzędu, nie będąc przy tym związany granicami skargi ani powołaną podstawą prawną, nie dopatrzył się innego rodzaju naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które uzasadniałyby usunięcie zapadłych w sprawie decyzji z obrotu prawnego i z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesioną skargę oddalił.