IV SA/Wa 1369/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 754 (siedemset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. w wyniku rozpatrzenia wniosku S. R. o ustalenie warunków zabudowy, Wójt Gminy S., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił warunki zabudowy na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości R. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego (usługi w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu bankietów) oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Organ wskazał, iż z dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż w obszarze analizy występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej, jak również usługowej (zakład krawiecki na działce nr ew. [...]), a zatem spełniona została zasada zachowania dobrego sąsiedztwa. Sąsiedztwo to pozwala na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto organ pierwszej instancji podał, iż projekt decyzji nie wymagał uzgodnienia z zarządcą drogi, gdyż funkcję zarządcy drogi pełni Wójt Gminy S. Teren inwestycji posiadał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie miejscowym, który z mocy przepisów utracił moc. Projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. w zakresie gruntów rolnych oraz z Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. Wójt Gminy S. stwierdził, że wobec spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadnym było ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie o d decyzji organu pierwszej instancji wnieśli K. i D. K., podnosząc, iż działka nr [...] bezpośrednio graniczy z ich działką i prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu bankietów w bliskiej odległości od ich domu zakłóci dotychczasowy spokój. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. Kolegium stwierdziło, iż z prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki wymienione w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Podkreśliło, że z analizy funkcji i cech zabudowy przeprowadzonej w niniejszej sprawie na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wynika, że na analizowanym terenie występuje zabudowa jednorodzinna, zagrodowa i usługowa. Zdaniem Kolegium prawidłowe są ustalenia organu wskazujące na to, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje ciągłość funkcji i zabudowy. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że oparty na przepisie art. 144 kodeksu cywilnego zarzut nie może w żadnym razie być skuteczny w odniesieniu do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości ponad przeciętną miarę już dokonanych, a nie przyszłych i hipotetycznych. Ponadto organ podkreślił, że ocena "przeciętnej miary" w rozumieniu art. 144 kodeksu cywilnego może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, nie zaś na podstawie subiektywnych odczuć osób, iż ich przestrzeń w razie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu bankietów może zostać ograniczona. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł K. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedmiotowej decyzji zarzucono: - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, art. 140 k.p.a. w związku z art. 77§1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 61 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w związku z § 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, - art. 61 ust. 1 w/w ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż budowa obiektu przeznaczonego pod działalność gospodarczą polegająca na organizacji bankietów będzie stanowiła kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, - art. 1 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 2 pkt 1 w/w ustawy tj. obowiązku kształtowania przez organy gminy ładu przestrzennego jako harmonijnej całości. W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2010r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2010r. wraz z zasądzeniem kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W skardze strona zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż działka nr [...] usytuowana jest wśród nieruchomości o zabudowie wyłącznie mieszkaniowo-zagrodowej, a znajdujące się w pobliżu jezioro zapewniało właścicielom nieruchomości w miejscowości R. wysoki komfort zamieszkiwania, w tym ciszę i spokój. Jedyną nieruchomością, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalno-usługowy, przeznaczony w części na nieuciążliwe usługi krawieckie, znajdujący się na przeciwległym krańcu obszaru analizowanego. Zdaniem skarżącego decyzja Wójta Gminy S. oznacza zmianę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości znajdujących się w miejscowości R., gdyż wprowadzi nową funkcję - organizowanie bankietów (przyjęć weselnych), która koliduje z dotychczasową funkcją podstawową, tj. mieszkaniową, okolicznych działek. Zwrócono w skardze uwagę, iż powierzchnia działki nr [...], która ma ok. 1500 m² nie wystarcza na zlokalizowanie na niej budynku z przeznaczeniem na organizowanie bankietów (wesel) i nie jest możliwe usytuowanie na niej wystarczającej ilości miejsc postojowych dla gości. Ponadto autor skargi podniósł, że SKO ograniczyło się jedynie do przytoczenia treści art. 61 ust. 1 w/w ustawy, natomiast nie rozważyło ponownie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stanowiąca załącznik do decyzji analiza funkcji i cech terenu wyraźnie wskazuje, że ocena funkcji mieszkaniowo-usługowej terenu opiera się jedynie na istnieniu jednego obiektu przeznaczonego funkcję usługową, tj. zakładu krawieckiego. Z kolei z mapy załączonej do decyzji wynika, że ten jedyny budynek o przeznaczeniu częściowo usługowym znajduje się na skraju obszaru analizowanego, który położony jest w odległości 500 metrów od działki inwestycyjnej. Pełnomocnik skarżącego uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazał błędne wyznaczenie obszaru analizowanego. W ocenie strony skarżącej wyznaczenie promienia obszaru analizowanego o długości przeszło 500 m, miało na celu objęcie granicami analizowanego obszaru działki, na której znajduje się budynek w części którego prowadzona jest działalność usługowa. Takie działanie stanowi - zdaniem skarżącego - ewidentną manipulację, gdyż w sytuacji przyjęcia do analizy właściwego obszaru, jedyną funkcję, którą można by ustalić dla działki nr [...], byłaby funkcja mieszkaniowa. W skardze podkreślono, że organizowanie bankietów (wesel) nie mieści się w zakresie pojęcia funkcji pomocniczej w stosunku do funkcji mieszkaniowej oraz zakłóca dotychczasowe wykorzystanie obszaru. Z okoliczności sprawy oraz z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, ze przeznaczenie obiektu na organizację bankietów będzie kolidowało z funkcją mieszkaniową terenu, stanowiąc przy tym wykraczającą poza ramy ustawowe ingerencję w dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Odnosząc się do zarzutu błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji, stosownie do § 3 w/w rozporządzenia, które określa minimalne granice obszaru analizowanego, wyznaczył obszar wokół terenu inwestycji, który jego zdaniem tworzy całość urbanistyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie należy zaznaczyć, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawarty w skardze, został przez Sąd rozpoznany na posiedzeniu niejawnymi postanowienie w tym przedmiocie stało się prawomocne. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. są administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną. Kontrola sądowa jest zatem niezależna od argumentacji użytej w treści skargi i sprowadza się do szerokiego badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia organu administracji publicznej. Dokonując oceny legalności zakwestionowanych rozstrzygnięć, Sąd uznał, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2010r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Według art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, wśród których jest wymóg ustalenia czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Wskazania co do zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej analizy wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to reguluje sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynika to z celu, dla którego przepis ustanawiający delegację do wydania aktu wykonawczego został umiejscowiony w art. 61 ustawy (art. 61 ust. 6) w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy. W myśl paragrafu 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie sporządzona stosownie do treści § 3 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów określonych w jego przepisach. W części opisowej sporządzonej analizy nie podano szerokości frontu działki, przez który zgodnie z § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a który w myśl § 3 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi podstawę wyznaczenia minimalnych granic obszaru analizowanego. Przepis § 3 pkt 2 w/w rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, a więc organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Zwrot "wokół działki" oznacza, zgodnie z regułami znaczeniowymi przyjmowanymi w języku powszechnym, że wyrażenie "wokoło/wokół" komunikuje, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś lub kogoś znajdującego się w środku. W sprawie niniejszej wyznaczone na kopii mapy granice obszaru analizowanego wskazują, że przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na skraju obszaru analizowanego. Wprawdzie z treści § 3 rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna i że z każdej strony odległość granic musi być wyznaczona w sposób równomierny, to jednakże – zdaniem Sądu -- w przypadku znacznego zwiększenia minimalnej odległości w jednym kierunku w stosunku do położenia działki inwestycyjnej, organ ma obowiązek przestawienia argumentów uzasadniających ustalenie w taki sposób granic analizowanego obszaru. Brak rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy, jak również w treści części tekstowej analizy, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów w/w rozporządzenia dokonał ustalenia parametrów obowiązujących dla planowanej inwestycji. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja w sposób dowolny określa linię nowej zabudowy. Przepis § 4 w/w rozporządzenia stanowi, iż, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust 4). Warunku tego nie spełnia decyzja organu pierwszej instancji, zaaprobowana przez organ odwoławczy. Linię zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ wyznaczył w odległości 6 m od linii rozgraniczającej z drogą gminną, używając przy tym pojęcia "nieprzekraczalna linia zabudowy". Należy zwrócić uwagę na niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia określenie - zarówno w warunkach zabudowy, jak i w części tekstowej analizy - parametru, o którym mowa w tym przepisie. Pojęcia te różnią się od siebie zasadniczo. Pierwsze z nich, zgodne z brzmieniem przepisu jest podstawą do wyznaczenia linii nowej zabudowy w sposób, o którym mowa w § 4, wynikający z istniejących w obszarze analizowanym warunków. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast określenie "nieprzekraczalna linia zabudowy" oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. Użycie określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest zatem niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa. Nadto sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy nie wskazuje przesłanek tak wyznaczonej linii zabudowy dla nowej zabudowy. Zostały naruszone również postanowienia § 6 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do treści tego przepisu szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy ustalono szerokość elewacji frontowej – do 30 m. Natomiast w analizie podano, iż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 6 m – do 16 m od drogi gminnej oraz do 17 m od drogi gminnej wewnętrznej, zaś dla nowoprojektowanej zabudowy na działce [...] – 30 m. Z powyższego wynika, że organ ustalając ten parametr dla nowej zabudowy nie odniósł go do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, która nawet nie została wyliczona w analizie. W analizie wskazano tylko minimalne i maksymalne jej wymiary ( 6m i 17m). Nie podano tego parametru istniejącej zabudowy na poszczególnych działkach objętych obszarem analizowanym. W ocenie Sądu nie można uznać, iż wskazanie w analizie, że: "Mając na uwadze zamierzenie inwestycyjne budynku usługowo-mieszkalnego dopuszcza się zwiększenie szerokości elewacji frontowej do 30m", stanowi wystarczającą argumentację do wyznaczenia w myśl § 6 ust. 2, innej niż średniej szerokości elewacji frontowej. Zdecydowanie świadczy to o dowolności ustaleń organów w tym zakresie. W analizie również średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyliczony nieprawidłowo, gdyż nie wskazano tego wskaźnika osobno dla poszczególnych działek. Określenie tego parametru powinno wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na matematycznych wyliczeniach. Powyższe uchybienia wskazują na naruszenie § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 w/w ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w niniejszym wyroku i wyda decyzję zgodną z prawem.