IV SA/Wa 1369/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania Towarzystwa [...] (dalej "uczestnika" albo "Towarzystwa") od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], ustalającą, na podstawie art.118 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220 z późn. zm.), warunki prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych w ramach prac utrzymaniowych na rzece N., uchylił - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję RDOŚ i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. II. Zaskarżona decyzja GDOŚ zapadła w przedstawionym niżej stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] Zarząd Urządzeń Wodnych w [...] (dalej "skarżący") wniósł do RDOŚ o uzgodnienie warunków realizacji prac konserwatorskich na rzece N. w km 30+355 - 32+779 w miejscowości D. i P., gmina W. oraz w miejscowości O., gmina O., polegających na wykoszeniu skarp z porostów na powierzchni 8120 m2; odmuleniu mechanicznym dna warstwą 40 cm na długości 2424 mb; rozplantowaniu urobku (grubością około 20 cm) z odmulenia długością 2424 mb na terenie przyległym do rzeki, tuż przy górnej krawędzi skarpy rzeki; wysiewie traw na rozplantowanym urobku (dalej "planowane roboty"). 2. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. RDOŚ ustalił warunki prowadzenia planowanych robót. 3. Towarzystwo wniosło do GDOŚ odwołanie od decyzji RDOŚ, podnosząc w szczególności, że na terenie objętym planowanymi robotami występują gatunki zwierząt będące przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 "[...]". W ocenie Towarzystwa zgoda na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie szkodzić środowisku wymaga uprzedniego rozwiania wszystkich racjonalnych wątpliwości co do tego szkodliwego oddziaływania, a dane wskazane w zaskarżonej decyzji nie pozwalają jednoznacznie wykluczyć negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia i tylko przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 umożliwi ocenę wpływu planowanych prac na przedmioty ochrony w obszarze Natura 2000 "[...]". III. Rozpatrzywszy odwołanie Towarzystwa od decyzji RDOŚ zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r., GDOŚ orzekł jak wskazano na wstępie. Uzasadniając zaskarżoną decyzję GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: 1. Planowane roboty (m.in. odmulanie dna rzeki warstwą 40 cm) mają charakter regulacji wód polegającej na kształtowaniu przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta cieku naturalnego. 2. W świetle §3 ust.1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), dalej "rozporządzenia", prace polegające na regulacji wód należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. 3. Na dopuszczalność zakwalifikowania robót jako regulacji wód w rozumieniu rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie ma wpływu kwalifikacja robót na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145). 4. Z racji tego, że prace polegające na regulacji wód w rozumieniu rozporządzenia stanowią przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, realizacja tego przedsięwzięcia wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art.71 ust.2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji). 5. Odmulanie dna cieku, tj. usuwanie namułów nagromadzonych w związku z brakiem bieżącej konserwacji, stanowi odtworzenie stanu pierwotnego, które nie jest już bieżącą konserwacją. Są to roboty melioracyjne, polegające w świetle art.70 ust.1 Prawa wodnego, na regulacji stosunków wodnych. 6. Stanowisko RDOŚ, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest wymagana w niniejszej sprawie, jest wadliwe. Organ winien był wezwać skarżącego w trybie art.64 § 2 k.p.a. do przedłożenia takiej decyzji. 7. Wadliwie oparł RDOŚ własne rozstrzygnięcie o wyniki wizji terenowej, z której nie sporządzono protokołu. Znajdująca się w aktach sprawy notatka z wizji terenowej nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie, albowiem nie spełnia wymogów formalnych. 8. RDOŚ dokonał jedynie ogólnikowej oceny dopuszczalności planowanych robót w świetle zakazów obowiązujących w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. 9. Uchybienia decyzji RDOŚ powodują konieczność jej uchylenia i przekazania organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. 10. Przy ponownym orzekaniu w sprawie RDOŚ powinien w prawidłowy sposób zebrać materiał dowodowy i ocenić stan faktyczny pod kątem wpływu planowanych robót na środowiskowo przyrodnicze (w decyzji odwoławczej zawarto w tym zakresie stosowne wytyczne). IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję GDOŚ Skarżący zarzucił GDOŚ naruszenie prawa materialnego, tj. art.67 Prawa wodnego (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 145) przez wadliwe uznanie, że planowane prace utrzymaniowe na rzece N. są regulacją stosunków wodnych. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje: 1. Planowane roboty mają na celu usunięcie zamulenia rzeki spowodowanego falami powodziowymi, występującymi w lecie 2010 r. 2. Zamulenie rzeki prowadzi do podtapiania okolicznych użytków rolnych, co prowadzi do braku możliwości ich rolniczego wykorzystywania. Potrzeba pilnego usunięcia tego stanu jest przedmiotem licznych interwencji poszkodowanych rolników, kierowanych do skarżącej. 3. GDOŚ wadliwie uznał, że planowane roboty mają charakter regulacji wód. 4. Pojęcie regulacji wód definiuje art.67 ust.2 Prawa wodnego. 5. Regulacja wód oznacza daleko idącą ingerencję w ciek wodny, mającą na celu takie ukształtowanie układu poziomego koryta rzecznego, aby osiągnąć równowagę dynamiczną tego koryta. Aby osiągnąć zamierzony cel regulacja musi być przeprowadzona na całej długości cieku naturalnego, bądź też odcinkami, lecz na podstawie opracowań studialnych dla całego cieku. Regulacja nie dotyczy zatem doraźnych prac realizowanych na krótkich odcinkach cieków w celu ochrony jego brzegów lub zlokalizowanych w pobliżu obiektów budowlanych. 6. Planowane prace mają być przeprowadzone na długości 2,424 km cieku (całkowita długość rzeki wynosi 48,535 km). Nie wpłyną one na zaburzenie dynamiki rzecznej, ponieważ mają charakter doraźny i w niedługim czasie teren powróci do stanu sprzed wykonania prac. 7. Skala planowanych prac świadczy wyłącznie o ich utrzymaniowym, a nie regulacyjnym charakterze (skarga przytacza szczegółowe parametry charakteryzujące przedsięwzięcie). 8. Powołany przez GDOŚ §3 ust.1 pkt 65 rozporządzenia z 2010 r. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem mowa w nim o regulacji wód umożliwiającej ich wykorzystanie do celów żeglugowych. Rzeka N. nie jest wykorzystywana do celów żeglugowych. V. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 6 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że regulacja rzeki B. została przeprowadzona w latach [...] - [...] w ramach zadania inwestycyjnego B. Namuł rzeczny, którego usunięcie przewiduje zakres robót jest wynikiem przejścia fal powodziowych w roku 2010. Roboty mają być przeprowadzone na odcinku mniej więcej 2,5 km, podczas gdy długość całej rzeki wynosi 50 km, roboty mają polegać na wykoszeniu skarp znajdujących się przy rzece a następnie wybieraniu koparką mułu rzecznego na brzeg. Szerokość rzeki wynosi od 4 do 8 metrów, prace mają dotyczyć ingerencji w rzekę na odległość nie więcej niż 4 metry od brzegu, rzeka nie jest żeglowna, ma służyć wyłącznie na potrzeby obsługi gospodarstw rolnych. Planowane prace mają na celu odwrócenie zaistniałego stanu przybrzeżnych gruntów rolnych tj. ich nadmiernego uwilgotnienia a nawet podtopienia, co utrudnia czy też uniemożliwia prowadzenie gospodarki rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), cytowanej dalej jako "p.p.s.a.", wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą stronę. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, niż naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Skargę na decyzję odwoławczą Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należało uwzględnić, albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem art.7 i 77 § 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. (naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy). W zaskarżonej decyzji nie wykazano bowiem w sposób dostateczny, że w sprawę wystąpiły ustawowe przesłanki upoważniające organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Z tej racji zaskarżoną decyzję GDOŚ należało wyeliminować z obrotu prawnego. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji GDOŚ wymaga wzięcia pod uwagę następujących aspektów prawnych, związanych ze stosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. 1. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. 2. Przepis wyodrębnia zatem dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, upoważniające organ odwoławczy do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jest to zatem, po pierwsze, stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz, po drugie, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 3. Z powyższego wynika, że sam fakt naruszenia przez decyzję organu I instancji przepisów postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki do zastosowania instytucji kasacji, o ile nie zostanie stwierdzone, że zaistniałe naruszenia doprowadziły do niewyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi zatem o sytuację, w której braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, spowodowane przez naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy. 4. Zastrzeżenie, o którym mowa powyżej ma istotne znaczenie, albowiem nawiązuje ono do utrwalonego w orzecznictwie i w doktrynie postępowania administracyjnego stanowisku, aktualnego również po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a., która weszła w życie od dnia 11 kwietnia 2011 r., że instytucja kasacji winna mieć, jako prowadząca w nieuchronny sposób do przedłużenia postępowania administracyjnego, charakter wyjątkowy. Oznacza to, że instytucja ta winna być stosowana wyłącznie wtedy, gdy faktycznie organ odwoławczy nie jest w stanie orzec merytorycznie w sprawie w związku z istotnymi brakami w ustaleniach faktycznych. 5. W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, że ustawowe przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. 6. Aktualne brzmienie art. 138 § 2 zdanie drugie nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne, o których mowa w tym przepisie. IX. Postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczyło wydania przez RDOŚ zezwolenia, o którym mowa w art.118 ustawy o ochronie przyrody. W toku tego postępowania wystąpiła konieczność ustalenia, czy wydanie decyzji będącej przedmiotem wniosku skarżącego wymaga uprzedniego uzyskania przez skarżącego decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Powyższe powodowało konieczność wzięcia pod uwagę następujących uregulowań prawnych: 1. Prowadzenie robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych, oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych, następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala warunki prowadzenia robót (art.118 ust.1 ustawy o ochronie przyrody). 2. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art.71 ust.2 ustawy o udostępnianiu informacji). 3. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art.72 ust.1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody). 4. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się budowle przeciwpowodziowe, z wyłączeniem przebudowy wałów przeciwpowodziowych polegającej na doszczelnieniu korpusu wałów i ich podłoża, w celu ograniczenia możliwości ich rozmycia i przerwania w czasie przechodzenia wód powodziowych, a także regulacja wód lub ich kanalizacja rozumiana jako zagospodarowanie wód umożliwiające ich wykorzystanie do celów żeglugowych (§ 3 ust 1 pkt 65 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). X. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji GDOŚ prowadzi do następujących wniosków: 1. Zasadniczą kwestią przy rozpatrywaniu przez GDOŚ odwołania od decyzji RDOŚ było ustalenie, czy planowane przez skarżącego roboty należy zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art.71 ust.1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji. Co do zasady stwierdzenie, że przedmiotowe roboty należą do tego rodzaju przedsięwzięć musi prowadzić do wniosku, że przed uzyskaniem pozwolenia, którego dotyczy kontrolowane postępowanie, o którym mowa w art.118 ustawy o ochronie przyrody, skarżący musi uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. 2. W ocenie Sądu jednakże ustalenia GDOŚ we wskazanym wyżej zakresie nie są dostatecznie wyczerpujące, w związku z czym kategoryczne stanowisko organu odwoławczego odnośnie tego, że niniejsza sprawa dotyczy przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest przedwczesne. 3. Sąd nie przesądza niniejszym, że końcowe wnioski organu są bezspornie wadliwe stwierdza natomiast, że na obecnym etapie sprawy wnioski te nie posiadają dostatecznego oparcia w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. 4. W zaskarżonej decyzji nie wykazano w sposób dostateczny, że planowane prace stanowią regulację wód w rozumieniu §3 ust.1 pkt 65 rozporządzenia z 2010 r. 5. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że cytowany przepis rozporządzenia posługuje się pojęciem "regulacja wód" w kontekście umożliwienia wykorzystywania wód do celów żeglugowych. Z materiału dowodowego sprawy oraz oświadczeń skarżącego wynika, że celem planowanych prac nie jest poprawa warunków żeglugowych, a usunięcie z koryta rzecznego naniesień, które w efekcie powodują podtapianie pobliskich użytków rolnych. 6. Przy ponownym orzekaniu w sprawie należy poddać weryfikacji stanowisko skarżącego, że regulacja wód polega na kompleksowej ingerencji w ciek wodny, dokonywanej na całej długości tego cieku naturalnego (ewentualnie etapami), a nie na doraźnych pracach, realizowanych na krótkich odcinkach tych cieków. Skarżący konsekwentnie podkreśla, że to właśnie druga ze wskazanych wyżej sytuacji ma miejsce w niniejszej sprawie. 7. Skarżący podniósł zatem, że: a) regulacja rzeki B. miała już miejsce w przeszłości (lata [...] - [...]), w ramach zadania inwestycyjnego B., b) celem planowanych robót jest przywrócenie stanu koryta rzecznego, występującego przed przejściem fal powodziowych w lecie 2010 r., c) roboty mają być przeprowadzone nie na całości cieku wodnego, a na jego krótkim odcinku (mniej więcej 2,5 km, podczas gdy długość całej rzeki wynosi blisko 50 km), d) roboty będą w ograniczony sposób ingerowały w koryto rzeczne. 8. Okoliczności te nie zostały w wyczerpujący sposób rozważone w postępowaniu odwoławczym. XI. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że w sprawie doszło do wskazanego na wstępie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, powodującego konieczność wyeliminowania decyzji GDOŚ z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy orzeknie ponownie w sprawie, z uwzględnieniem ocen zawartych powyżej. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.