IV SA/Wa 1369/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań: R. G., A. W., J. S., L. K. i J. K., oraz H. G. utrzymało w mocy Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2013r, nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na rozbudowie, nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny lub budowie nowego budynku wielorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w dniu [...] lutego 2009 r. H. G. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na rozbudowie, nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym oraz częścią usługową na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W.. Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2013r, nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. W odwołaniach R. G., A. W., J. S., L. K. i J. K. podnieśli, że skarżona decyzja narusza przepisy k.p.a., ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych, gdyż ustalona wysokość nowego budynku jest za wysoka w związku z tym, że w okolicy jest niska zabudowa jednorodzinna, a nadto decyzja ustala warunki w zasadzie dla dwóch odrębnych inwestycji tj. dla rozbudowy i nadbudowy dla budowy budynku wielorodzinnego. Natomiast H. G. w swoim odwołaniu zarzuciła, że ustalona wysokość nowej zabudowy jest za niska, gdyż w obszarze analizowanym znajdują się także wyższe budynki. Organ odwoławczy w uzsadnieniu decyzji wskazał, iż w myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ocena spełnienia warunku określonego w pkt 1 winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia podana jest definicję funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicję cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, (nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo wytyczył obszar analizowany, oznaczył wszystkie parametry istniejącej zabudowy konieczne do ustalenia warunków zabudowy. Organ wskazał, że na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej ul. [...] znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne oraz budynki mieszalne jednorodzinne z usługami oraz budynki usługowe. Parametry nowej zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującym prawem. W odniesieniu się spornego parametru wysokości i wskaźnika powierzchni zabudowy Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku ( ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym ( ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ( ust. 4). W przedmiotowej sprawie działki w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycji zabudowane są obiektami o wysokości I i II kondygnacyjnymi ( 5 i 8 m). Średnia wysokość obiektów w obszarze analizowanym wynosi ok. 9,8 m. Jednakże organ I instancji ustalił wysokość dla nowej z zabudowy odstępując od średniej na podstawie § 7 pkt 4 rozporządzenia i ustalił ten parametr w odniesieniu do budynków wielorodzinnych znajdujących się na działkach dostępnych z ul. [...]. Zgodnie z analizą działki na ul. [...] zabudowane są w większości budynkami jednorodzinnymi. Jedna tylko działka zabudowana jest budynkiem wielorodzinnym o wysokość 12 m - IV kondygnacje. W związku z tym ustalony wskaźnik wysokości w zaskarżonej decyzji koreluje z zabudową na ul. [...] i nie będzie znacznie odbiegać od zabudowy sąsiadującej. W odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy Kolegium wskazało, iż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ( ust.2). W przedmiotowej sprawie średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 36 % dla zabudowy jednorodzinnej i 42% dla zabudowy wielorodzinnej. Organ I instancji ustalił parametr wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanego obiektu na podstawie średniej dla zabudowy wielorodzinnej tj. na podstawie § 5 pkt 2 rozporządzenia. Uzasadnienie zawarte dla ustaleń parametrów z odstępem od średniej w obszarze analizowanym organ I instancji zawarł w analizie tekstowej stanowiącej załącznik do skarżonej decyzji. Kolegium w odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołań wyjaśniło, iż w aktach znajdują się dokumenty potwierdzające zapewnienie gestorów sieci w możliwość uzbrojenia terenu. Warunki dotyczące ochronę interesów osób trzecich wskazane w pkt 2 decyzji będą egzekwowane przez organ wydający pozwolenie na budowę. Ochronę interesów osób trzecich zapewnia ustawa Prawo budowlane. Końcowym efektem działań wnioskodawcy ma być budynek wielorodzinny o określonych parametrach dlatego też nie można mówić aby decyzja ustalała warunki zabudowy dla dwóch różnych obiektów. Organ I instancji prowadząc postępowanie po raz kolejny ustalił strony postępowania. Zgodnie z wyrokiem Sądu Administracyjnego w sprawie z dnia 19 września 2011r. ustalenia wymagało - spadkobierca M. S. oraz potwierdzenie iż uprawnionymi do spadkobrania po A. W. są J. K. i L. K. władająca tą nieruchomością od 30 lat. Powyższe ustalenia zostały dokonane. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.; art. 7 i art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się organu odwoławczego do wszystkich zarzutów (argumentów) podniesionych w odwołaniu, nierozpoznaniu merytorycznie sprawy administracyjnej w jej całokształcie i zaniechaniu pełnej kontroli decyzji organu I instancji, a ponadto prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) polegające na nieprawidłowym, bo nieprecyzyjnym, określeniu w decyzji Zarządu Dzielnicy [...]nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalającej warunki zabudowy, rodzaju inwestycji planowanej do realizacji; b) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu dla planowanej inwestycji wskaźnika maksymalnej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, c) § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieprawidłowym określeniu maksymalnej wysokości planowanej zabudowy (liczby kondygnacji). Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej i decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do jej końcowego załatwienia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ustawa nie zawiera przy tym szczegółowej regulacji gdy chodzi o ustalenie tych wymagań odsyłając w tym zakresie do rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. Rozporządzeniem tym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, 1588, zwane dalej rozporządzeniem). Zgodnie z tym rozporządzeniem przedmiotowe wymagania są ustalone w oparciu o analizę zabudowy w obszarze analizowanym. Wynikająca z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada "dobrego sąsiedztwa" nie odnosi się tylko do działki sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą przyszłym zamierzeniem inwestycyjnym, ale może dotyczyć każdej z działek w obszarze analizowanym, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji pod względem treści art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia należy stwierdzić, że w tym zakresie sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona, bowiem w świetle treści stanowiącej załącznik do ustalonych warunków zabudowy, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można zaakceptować treści tych warunków dotyczących ustalenia wysokości planowanego do realizacji budynku mieszkalnego. Sposób ustalania tego parametru został ustalony szczegółowo w rozporządzeniu, które w tym zakresie zostało wydane zgodnie z delegacją zawartą w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika, że ustalenie wysokości budynku następuje poprzez wskazanie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, które wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym zgodnie z ust. 3 - jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku ( ust. 3). Dopuszczalne jest przy tym wyznaczenie tego parametru w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jak wynika z decyzji organu I instancji w jej pkt 1.1 zawierającym warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego parametr wysokości planowanego do realizacji budynku przyjęto przez ustalenie max wysokości 13 m attyki. Tymczasem z wyników analizy zagospodarowania obszaru, stanowiących załącznik nr 2 do tej decyzji wynika, że analiza budynków znajdujących się w obszarze analizowanym dotyczyła wysokości i liczby kondygnacji budynków, a nie wysokości ich attyki. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest wyjaśnienia dlaczego organ wysokość przedmiotowego budynku określił tym parametrem a nie poprzez określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Kwestia tak ustalonego parametru wysokości budynku, będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie była poddana wnikliwej ocenie przez organ odwoławczy. W konsekwencji należało stwierdzić, że wielkość tego parametru nie została należycie uzasadniona i wyjaśniona, co oznacza również, iż został on ustalony z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem powołanych wyżej przepisów rozporządzenia. Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z treścią art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz powołanych wyżej przepisów ustawy i rozporządzenia. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi należy dodatkowo podkreślić, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącego co wadliwego określenia w decyzji organu I instancji parametru dotyczącego wskaźnika maksymalnej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W świetle wyników analizy trafnie Kolegium, że prawidłowo organ I instancji prawidłowo ustalił ten wskaźnik na poziomie 42 % odnosząc go do ustalonego średniego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej występującej w orzasze analizowanym. W tej kwestii spełniony został wymóg wynikający z treści § 5 ww. rozporządzenia. W niniejszej sprawie należy jednak dodatkowo zauważyć, iż w toku postępowania sądowego ujawniono fakt, że w toku postępowania odwoławczego zmarła jedna ze stron postępowania, co oznacza, że decyzja ta została doręczona osobie, która nie żyła w dniu wydania. Fakt ten dotyczy J. S., reprezentowanej w postępowaniu administracyjnym obu instancji przez ustanowionego przez nią pełnomocnika w osobie M. K., która tego faktu nie ujawniła w postępowaniu odwoławczym. Z odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wydanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego W. wynika, że J. S. zmarła w dniu 23 lutego 2014 r. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę w pierwszej kolejności podejmie stosowne prawne działania w związku z ujawnioną okolicznością śmierci tej strony postępowania odwoławczego i dopiero po ustaleniu jej następców prawnych rozpoznana sprawę merytorycznie uwzględniając wskazania co do dalszego postępowania, wynikające wprost z powyższych rozważań Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 tej ustawy.