IV SA/Wa 1372/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia del.SO Aleksandra Westra Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Jastrzębska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 1 oraz § 7 pkt 1 i 3 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...]. Rada Miejska w [...] (dalej: "Rada Miasta", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g.") w związku z art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2020 poz. 638, dalej: "u.o.z."), podjęła [...] listopada 2020 r. uchwałę Nr [...] w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 r. (dalej: "Uchwała"). Program ten był załącznikiem do ww. Uchwały. Pismem z 10 sierpnia 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] (dalej: "Prokurator", "Skarżący") wniósł skargę na ww. Uchwałę, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 11a ust. 2 polegające na niepełnym wskazaniu zadań Programu, wymienionych enumeratywnie w cytowanym przepisie; - art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11 a ust. 2 u.o.z. polegające na niedostatecznym określeniu w treści § 7 pkt 1 i 3 sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu bez konkretyzacji, jaka kwota jest przeznaczona na odławianie bezdomnych zwierząt, jaka kwota przeznaczona jest na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, jaka kwota jest przeznaczona na całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierzęcia, jaka kwota jest przeznaczona na sterylizację, jaka kwota jest przeznaczona na usypianie ślepych miotów i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków; Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów Uchwały. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano, że w § 1 Programu nie przewidziano wszystkich zadań wyszczególnionych w art. 11a ust. 2 u.o.z., a mianowicie: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich i zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych. Natomiast w § 7 Programu wskazano, że na odławianie, transport i utrzymanie w schronisku oraz wszelkie zabiegi wykonywane w schronisku przeznacza się łącznie kwotę 40.000 zł, zaś w punkcie 3 wskazano, że na usługi weterynaryjne, całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierzęcia, sterylizację oraz usypianie ślepych miotów przeznacza się łącznie kwotę 43.000 zł. Naruszono w ten sposób art. 11a ust. 5 u.o.z., wedle którego gmina wpierw enumeratywnie powinna wymienić zadania wskazane w art. 11a ust. 2 u.o.z., a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. W ocenie Prokuratora przeznaczenie jednej kwoty na realizację dwóch bądź trzech zadań łącznie, nie spełnia wymogów ustawowych i stanowi rażące naruszenie w/w przepisu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta Gminy [...], zastępującego Radę, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał on, że katalog spraw objętych programem opieki nad zwierzętami, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy, mimo, że ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ocenie pełnomocnika przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program oraz elementy fakultatywne programu. Ponadto Prawodawcy lokalnemu pozostawiono nadto możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust. 2 u.o.z., ponieważ w treści tego przepisu użyto sformułowania "w szczególności", co oznacza, że przedmiotem regulacji zawartej w uchwale mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Dodatkowo pełnomocnik zaznaczył, że zarzut braku objęcia przez Program wszystkich wynikających z art. 11 ust. 2 u.o.z. zagadnień jest błędny, wskazując, że odpowiednie regulacje znajdują się w § 2 ust. 2, § 5 oraz § 6 Załącznika. Natomiast w kwestii zarzutu nieprawidłowego wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu, w odpowiedzi na skargę wskazano, że u.o.z. nie wymaga wprost, aby określono sposób rozdzielenia ogólnej kwoty przeznaczonej na jego realizację, jak również nie wymaga określenia trybu postępowania przy wydatkowaniu. Zaznaczono także, że w trakcie realizacji programu koszt konkretnych celów może ulegać zmianie, a precyzyjne określenie w programie środków potrzebnych na realizację poszczególnych celów programu nie jest możliwe "z góry". Natomiast Program zawiera wskazanie konkretnej kwoty, jaka jest przeznaczona na jego realizację, oraz wskazanie celów, na jaki będą one wydatkowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 r., wydana na podstawie art. 11a u.o.z.. Stanowi on, że rada gminy corocznie do dnia 31 marca określa w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust.1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. (ust.2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3). Nadto jak wynika z ust. 4 wskazanego przepisu realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5). Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W przypadku niniejszej sprawy przytoczone w skardze Prokuratora zarzuty koncentrowały się wokół dwóch naruszeń. Po pierwsze, wskazano na pominięcie w § 1 Programu części zadań wymienionych art. 11 ust. 2 u.o.z. W jego treści wskazano, że celem programu jest: 1. zapobieganie bezdomności zwierząt oraz opieka nad nimi, 2. zapobieganie wzrostu populacji zwierząt bezdomnych, w szczególności poprzez obowiązkową ich sterylizację albo kastrację w schroniskach, a także usypianie ślepych miotów w uzasadnionych przypadkach, 3. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom, w szczególności poprzez poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt, 4. ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację lub kastrację kotów wolno żyjących, 5. przeciwdziałanie niekontrolowanemu rozwojowi populacji zwierząt i zapobieganie ich bezdomności poprzez prewencyjną sterylizację kotek właścicielskich, 6. zapewnienie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie. Jak zaznaczono w odpowiedzi na skargę, kwestia wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich została uregulowana w § 5 Załącznika, natomiast wskazanie podmiotu mającego podjąć się zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt nastąpiło w § 6. Jednakże porównując ww. regulację z treścią art. 11a ust. 2 u.o.z., słusznym pozostaje zarzut pominięcia w § 1 Załącznika zadań w postaci zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz odławiania bezdomnych zwierząt. Powyższe stanowi nieuprawnione zawężenie zakresu Programu, jak został określony przepisem ustawy. Jak wskazano powyżej, akt prawa miejscowego powinien realizować w sposób kompletny obowiązki wynikające z podstawy prawnej jego podjęcia. Tymczasem w sprawie niniejszej Rada pominęła część zadań w treści załącznika, co stanowi naruszenie art. 11a ust. 2 u.o.z., skutkujące koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Należy podkreślić, że sformułowanie "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:" użyte w art. 11 a ust. 2 u.o.z oznacza, że w Programie winny znaleźć się wszystkie wymienione zadania, natomiast Rada może dodać kolejne zadania, nie wymienione wprost w art. 11 a ust. 2, o ile mieszczą się w ramach opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie oznacza natomiast, że Rada może wybrać do realizacji tylko niektóre z zadań wyszczególnionych w art. 11 ust. 2 u.o.z. Za uzasadniony Sąd uznał także zarzut nieprawidłowego sformułowania § 7 Programu, dotyczącego określenia sposobu wydatkowania środków finansowych w ramach jego realizacji. Regulacja ta brzmi następująco: W 2021 roku Gmina [...] zapewni w budżecie kwotę 100.000,00 zł. na pokrycie kosztów związanych z programem, gdzie: 1) odławianie, transport i utrzymanie w schronisku oraz wszelkie zabiegi wykonywane w schronisku - 40.000,00 zł, 2) umieszczenie zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym - 1.000,00 zł, 3) usługi weterynaryjne, całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierzęcia, sterylizacja oraz usypianie ślepych miotów - 43.000,00 zł, 4) zakup karmy oraz dożywianie bezdomnych zwierząt - 12.000, 00 zł, 5) dofinansowanie zabiegów sterylizacji (kotek), których właściciele mieszkają na terenie gminy - 4.000,00 zł. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, wedle którego powyższa regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Tymczasem Rada dokonała "pogrupowania" zadań – nie zachowując przy tym zresztą spójności z omówionym już wyżej § 1 Programu z uwagi na jego niekompletność – i w ramach tych grup dokonała rozdysponowania środków finansowych. Zdaniem Sądu, taka praktyka stoi w sprzeczności z uregulowaniem ustawowym art. 11 ust. 5 u.o.z., wedle którego program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Spowodowane jest to tym, że takie pogrupowanie zadań, które mają być finansowane z konkretnej puli, może doprowadzić do sytuacji, w których niektóre z nich nie będą finansowane w ogóle, a tym samym uniemożliwia faktyczną realizację zadania określonego w Programie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. II OSK 997/20, gdzie stwierdzono, że "Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. [...] Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją.". Podkreślenia wymaga nacisk położony na przyporządkowanie konkretnych kwot do każdego z zadań, które mają być finansowane. Dlatego pomimo pewnej zasadności podniesionego w odpowiedzi na skargę argumentu dotyczącego zmienności kosztu konkretnych zadań, nie można akceptować sytuacji, w której a priori dopuszcza się brak możliwości ich sfinansowania, a do takiej sytuacji może doprowadzić aktualny stan regulacji przewidzianej zaskarżoną uchwałą. W konsekwencji stwierdzenia omówionych wyżej naruszeń prawa w treści Programu, koniecznym było zdaniem Sądu, stwierdzenie – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym w sentencji zakresie.