IV SA/Wa 1373/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności 1. oddala skargę w zakresie żądania uchylenia zaskarżonej decyzji; 2. odrzuca skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności punktu 1, 2, 3, 4, 5, 7 decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr. [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dalej Prezes, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. Spółka z.o.o., dalej skarżący, od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność punktu 6 decyzji Starosty A. z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...], przyznającego odszkodowanie w wysokości 188 732 zł, związane z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie zabezpieczenia ruchu manewrowego żeglugi śródlądowej na obszarze basenu portowego przy pochylni kładki dla pieszych na drodze krajowej nr [...] nad ul. L. w A., dalej decyzja organu I instancji, utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z [...] listopada 2012 r. Starosta A. udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., dalej GDDKiA, pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie zabezpieczenia ruchu manewrowego żeglugi śródlądowej na obszarze basenu portowego przy pochylni kładki dla pieszych na drodze krajowej nr [...] nad ul. L. w A., w pkt 6 przyznając odszkodowanie związane z wydanie tego pozwolenia w wysokości 188 732 zł. W dniu 20 lutego 2013 r. GDDKiA wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji w zakresie pkt 6 wskazując że zapis ten rażąco narusza prawo. Decyzją Starosty A. z [...] stycznia 2014 r. stwierdzono nieważność pkt 6 decyzji starosty A. z [...] listopada 2012 r. Odwołanie wniosło P. spółka z.o.o. ponosząc, że pozostała decyzja pierwotna nie może samodzielnie pozostawać w obrocie prawnym i domagając się unieważnienia całej decyzji z [...] listopada 2012r. Rozpoznając ponownie sprawą organ II instancji ustalił i zważył co następuje. 1. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na zasadzie skargowości ograniczone jest więc wnioskiem strony (żądaniem), którym organ jest związany. W tej sprawie wniosek dotyczył wyłącznie stwierdzenia nieważności pkt 6 decyzji z [...] listopada 2012r. i treścią tego żądania organ był związany. 2. Przedmiotem rozstrzygania przez organ II instancji jest sprawa rozstrzygana przez organ I instancji a więc ta sama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Nie może zatem organ II instancji rozszerzać zakresu sprawy o stwierdzenie nieważności całej decyzji – jak o to wnosi skarżący. 3. Ustalenie odszkodowania w związku z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego nie jest obligatoryjnym elementem tego pozwolenia. Brak tego zapisu nie wpływa więc na pozostałe prawa i obowiązki zapisane w decyzji i nie powoduje, że pozwolenie nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. 4. Odszkodowanie o jakim mowa w art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne stanowi rekompensatę szkód powstałych w majątku pokrzywdzonego. Tymczasem w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego nie istniały żadne szkody wymagające naprawienia a przyznane odszkodowanie odnosiło się do strat przewidzianych w przyszłości. Nastąpiło zatem rażące naruszenie art. 186 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne na podstawie którego odszkodowanie z pkt 6 decyzji zostało przyznane. 5. Ponadto wystąpiła również przesłanka z art. 156§ 1 pkt 5 K.p.a. ponieważ decyzja w pkt 6 była niewykonalna a niewykonalność ta ma charakter trwały. Ani z sentencji decyzji ani z jej uzasadnienia nie wynika kto jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodło P. Spółka z.o.o., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty A. w pkt 6 rażąco narusza prawo oraz prowadzenie postępowania i procedowania dotyczącego wydania pozwolenia wodnoprawnego do części składowej budowli tj. osłony gdzie na budowlę główną tj. konstrukcję kładki dla pieszych wykonanej a obszarze basenu portowego nie wydano wcześniej pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podważał ustalenia organu, iż szkoda za którą przyznano odszkodowanie ma charakter hipotetyczny i przyszły. Skarżący wskazywał, że za takim rozumowaniem przemawia stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. zajęte w decyzji nr [...], który już [...] lutego 2010 r. stwierdził szkodę spowodowaną w urządzeniach Z. poprzez bezprawną budowlę GDDKiA. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ nie bada merytorycznie decyzji (postanowienia) tzn. nie ocenia argumentacji jaką posłużył się organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie a jedynie ogranicza się do badania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. czyli ustala czy przy wydawaniu kwestionowanego aktu administracyjnego nie dopuszczono się naruszeń o jakich mowa w tym przepisie a uzasadniających stwierdzenie nieważności. Przesłankami do stwierdzenia nieważności są: wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w warunkach res iudicata, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalnej w dniu jej wydania przy ustaleniu, że niewykonalność ta ma charakter trwały, w sytuacji w której jej wykonalność wywołałaby czyn zagrożony karą lub z innych przyczyn powodujących jej nieważność z mocy prawa. Nieważność orzeczenia może wynikać z rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego - błędnej wykładni przepisów prawa, zastosowania do stanu faktycznego przepisu prawa materialnego nie obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia – tzw. błąd subsumcji lub naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez wadliwe ich zastosowanie w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony, z wyjątkiem naruszenia dającego podstawy do jego wznowienia. Naruszenia te muszą wystąpić w stopniu rażącym. Musi także istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia polegający na tym że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Z "rażącym naruszeniem prawa", zgodnie z ukształtowanym już orzecznictwem i poglądami doktryny, mamy do czynienia wówczas, gdy treść ocenianego aktu pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, na podstawie którego został wydany. O tej wadzie aktu możemy mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Nadto skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. (vide: B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wyd. Beck, W-wa 2012, s. 632-636; M. Jaśkowska i in. " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", W-wa 2009, Lex Wolter Kluwer, wyd. 3, s. 806-816; R. Hauser i M. Wierzbowski (red.)" Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", W-wa 2014, WYd. Beck, s. 660-668; nadto na gruncie podobnego uregulowania S. Babiarz i in. " Ordynacja podatkowa. Komentarz.", LexisNexis, W-wa 2007, wyd. 4., s. 753; wyroki NSA: z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996 r., Nr 1, poz. 37; z dnia 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1110/00; z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, dostępne w bazie j.w.). Wskazać też należy, że w postępowaniu nieważnościowym bierze się pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący i istniejący w dacie wydawania kontrolowanej decyzji a nie stan na datę rozstrzygania w przedmiocie nieważności (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r. I OSK 2073/11, Lex 1336365). Poza tym, z zasady skargowości w postępowaniu administracyjnym, zawartej w art. 61 § 1 K.p.a. wynika, że organ związany jest wnioskiem strony. W przypadku gdy wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek strony, wyłącznie to ta strona określa przedmiot żądania. (v. postanowienie NSA w Warszawie z 4 marca 2014 r., sygn.. akt. II OW 157/13, LEX nr 1450940). Organ nie może zatem, co do zasady rozszerzać wniosku w szczególności gdy żądanie obejmuje stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej a więc takiej, która weszła do obrotu prawnego. Wniosek GDDKiA obejmował jedynie żądanie stwierdzenia nieważności pkt 6 decyzji Starosty A. z [...] listopada 2012 r. a więc organ obowiązany był do wszczęcia postępowania tylko w tak ograniczonym zakresie. Czyni to pozbawionymi podstaw prawnych wywody skargi co do konieczności stwierdzenia nieważności całej decyzji. Ani wnioskodawca ani też organ I instancji nie miał uprawnień do badania treści całej decyzji pod kątem wad o jakich mowa w art. 156 K.p.a. Kompetencja ta nie przysługiwała tym bardziej organowi II instancji, którego zadaniem jest po raz drugi ocenić materiał dowodowy zebrany i oceniony wcześniej przez organ I instancji. Żądanie stwierdzenia nieważności pkt 1,2,3,4,5,7 decyzji Starosty A. z dnia [...] listopada 2012 r. w takich okolicznościach, jako niedopuszczalne, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Oceniając natomiast zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela ustalenia organu, iż decyzja ta, w zakresie pkt 6, określającego odszkodowanie, wypełnia przesłankę niewykonalności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność wynika z tego, że ani z treści sentencji ani uzasadnienia nie wynika kto jest zobowiązanym do wypłaty odszkodowania a tylko z treści uzasadnienia można wyprowadzić wniosek co do podmiotu uprawnionego do jego przyjęcia. (Przedsiębiorstwo Z.). Decyzja wraz z uzasadnieniem stanowi całość, co oznacza że treść decyzji i uzasadnienia muszą być ze sobą spójne. Sprzeczność albo brak w jednej z ww części aktu decyzyjnego organu, niezbędnego elementu rozstrzygnięcia, skutkuje niemożnością jego wykonania. Sentencja decyzji (postanowienia) w zakresie wymaganych prawem elementów nie może być uzupełniana uzasadnieniem. W związku z tym nawet gdy uzasadnienie określa podmiot uprawniony do uzyskania odszkodowania to i tak decyzja, z powodu braku tego rozstrzygnięcia w jej sentencji jest wadliwa. Wadliwość ta, zgodnie z tym co zostało wskazane wcześniej, ma charakter rażący, gdyż jest oczywista. Niewykonalność przekłada się w tym wypadku na niemożność przymusowego wyegzekwowania określonej kwoty z powodu braku określenia dłużnika i wierzyciela. W tych okolicznościach organ prawidłowo zakwalifikowały pkt 6 decyzji jako rażąco wadliwy, w świetle art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a. Sąd natomiast nie podziela ustaleń organu, że decyzja w zakresie pkt 5 zapadła bez podstawy prawnej. W świetle art. 186 § 3 ustawy prawo wodne w brzmieniu "Na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania (...)" poszkodowany m.in. wydaniem pozwolenia wodnoprawnego ma prawo domagania się wypłaty odszkodowania. Przepis ten wskazuje organ kompetencyjny czyli albo właściwego marszałka województwa albo organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. I rzeczywiście, tak jak wskazuje skarżący, przepis ten jest przepisem o charakterze procesowym. Z mocy art. 185 ustawy prawo wodne do naprawienia szkód o jakich mowa w ustawie, z wyłączeniem przepisów art. 82-88 stosuje sią przepisy art. 186-188. Na gruncie prawa wodnego odpowiedzialność ta ogranicza sią więc do odpowiedzialności za szkody rzeczywiste i obejmuje, jak to wynika z art. 186 § 2, wyłącznie straty poniesione przez pokrzywdzonego. Na gruncie art. 186 § 2 prawa wodnego nie zdefiniowano pojęcia szkody. Tylko w art. 188 § 1 tej ustawy zawarte jest odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego. Wydaje się, że zamiarem ustawodawcy było aby szkoda w obu tych przypadkach była rozumiana, tak jak to wynika z przepisów kodeksu cywilnego i jego art. 361. Zgodnie z nim szkodą jest uszczerbek majątkowy powstały w majątki poszkodowanego w postaci bądź straty, którą skarżący poniósł w wyniku zdarzenia szkodzącego (damnum emergens), bądź nieuzyskanych przez niego korzyściach (lucrum cesans), lub obu. Z tym, że w przypadku szkody powstałej na skutek wydania pozwolenia wodnoprawnego odpowiedzialność sprawcy szkody jest jednak ograniczona do straty –o czym stanowi art. 186 § 2 ustawy prawo wodne, o ile oczywiście istnieje związek przyczynowy pomiędzy zdarzeniem wywołującym szkodę a szkodą. Jak to było wskazywane wcześniej, w postępowaniu nieważnościowym ani organ ani sąd nie bada merytorycznie decyzji a jedynie ocenia ją pod kątem spełnienia przesłanek z art. 156 K.p.a. Nie mieści się zatem w zakresie tej oceny kwestia zasadności przyznania odszkodowania, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia postępowania dowodowego. W świetle wyżej przywołanych przepisów prawa wodnego, co do zasady, możliwe było przyznanie odszkodowania w związku z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, co czyni niezasadnymi zarzuty skargi o braku podstaw prawnych do jego przyznania. Poparciem dla tego rodzaju argumentacji niech będzie postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OW 25/06 /Lex nr 320895). Sąd Najwyższy wskazał w nim, że "wniesione przez poszkodowanego żądanie (o odszkodowanie) winno doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość tego odszkodowania. Decyzja ta ma zatem charakter konstytutywny. Jej istotą jest ustalenie wysokości odszkodowania (...). W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania istotne znaczenie będzie odgrywało postępowanie dowodowe, gdyż organ administracji publicznej może ustalić wysokość szkody tylko na podstawie materiału dowodowego i w ramach swobodnej oceny dowodów. Ciężar dowodu w całej rozciągłości spoczywa na organie administracji publicznej (...). Pojęcie ustalenia w odniesieniu do decyzji należy rozumieć w ten sposób, że organ ustali nie tylko wysokość odszkodowania ale także podmiot zobowiązany do naprawienia szkody". Jak się także wskazuje w doktrynie i orzecznictwie (p.B. Rakoczy, Z Bukowski, K. Szuma –"Prawo wodne. Komentarz, wyd. Lex, SN w wyroku z dnia 28 lutego 2008 r., III CSK 252/07 ,LEX nr 380967), generalnie odpowiedzialność podmiotu posiadającego pozwolenie wodnoprawne za szkodę wyrządzoną osobie trzeciej znajduje podstawę prawną w przepisach prawa wodnego. Dotyczy to sytuacji gdy szkoda jest wynikiem realizacji pozwolenia wodnoprawnego a więc gdy do jej powstania dochodzi przy prowadzeniu działalności zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia. Gdy szkoda jest natomiast wynikiem bezprawnego działania polegającego na realizacji pozwolenia niezgodnie z jego treścią, a więc niedotrzymania jego warunków a nie jego realizacji, dla jej dochodzenia nie jest właściwy przedsądowy tryb postępowania administracyjnego określony w art. 185 i 186 Prawa wodnego". Podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z dnia 28 września 2006 r., II OW 25/06 (LEX nr 320895), podnosząc, że: "Obowiązujące przepisy nie regulują tego, czy szkoda będąca wynikiem korzystania z pozwolenia wodnoprawnego musi powstać w okresie jego ważności, czy już po jego wygaśnięciu. Dla ustalenia organu właściwego do ustalenia odszkodowania za szkodę wynikłą z korzystania z wód istotne jest to, czy szkoda ta jest następstwem udzielonego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego, chociażby powstałego już po jego wygaśnięciu, czy nie wiąże się z takim pozwoleniem". Nieuprawnione są zatem wywody, iż szkoda o jakiej mowa w art. 186 § 3 prawa wodnego ogranicza się jedynie do szkód powstałych przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego (szkód już powstałych). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 i 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.