IV SA/Wa 1373/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2018r. nr [...] w przedmiocie umorzenia grzywien i przekazania kopii pism I. uchyla zaskarżone postanowienie w zakresie w jakim rozstrzyga co do punktu 4 postanowienia Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2016r. nr [...], II. w pozostałej części oddala skargę, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w części tj. w zakresie pkt 1, 3, 5 postanowienie Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] i w tym zakresie umorzyło postępowanie administracyjne a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy ww. orzeczenie organu I instancji, tj. pkt 2 i 4. Zaskarżone rozstrzygniecie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] Burmistrz G. nakazał H. B., B. i B. oraz K. B., władającym nieruchomościami stanowiącymi działki nr ew. [...] i [...] obręb [...] położonymi przy ul. B. w G.: przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania ww. działek jako terenu zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej w tym zaprzestania gromadzenia odpadów należących wg. rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów do odpadów o kodzie: 16 01 04-zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, 17 02 01-drewno, 17 02 03-tworzywa sztuczne. Ponadto nakazał wyżej wymienionym, korzystającym bez dzierżawy z części (w przybliżeniu 200 m2) nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] obręb [...] należącą do gminy G., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. działki jako terenu zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, w tym zaprzestania gromadzenia odpadów o kodzie: 16 01 03- zużyte opony, 16 01 04- zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, 17 02 01- drewno, 17 02 03- tworzywa sztuczne. Termin realizacji nakazanych obowiązków określono jako 21 dni czyli do [...] lipca 2016r. Wskazana decyzja jest ostateczna. Następnie upomnieniem z dnia [...] lipca 2016r. Burmistrz G. wezwał H. B., B. B. i K. B. do wykonania obowiązku określonego decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. W dniu [...] sierpnia 2016r. Burmistrz G. wystawił Tytuł Wykonawczy nr [...] dotyczący obowiązku o charakterze niepieniężnym określonego w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. W tym samym dniu organ postanowieniem nr [...] działając na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jt. Dz.U. z 2016r. poz. 599 – dalej: u.p.e.a.) orzekł o nałożeniu na H. B., B. B. oraz K. B. grzywny w kwocie 5.000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do 31 października 2016r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] Burmistrz G. orzekł o nałożeniu na ww. podmioty grzywny w celu przymuszenia w kwocie 7.000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do 9 stycznia 2017r. W dniu [...] listopada 2016r. K. B. złożył do Burmistrza G. pismo zawierające następujące wnioski: - "o wydłużenie terminu do posprzątania (część została posprzątana); - umorzenie grzywny w sprawie o sygn. [...], [...], [...] i [...]; - przywrócenie terminu i dostarczenie decyzji nr [...], [...] i [...] w związku, iż ich nie otrzymałem i nie mogę ich zaskarżyć a konsekwencje są bardzo duże i kary przekraczają wartość rzeczy znajdujących się na nieruchomości; - zawarcie ugody na piśmie w celu osiągnięcia wspólnych postanowień; - przywrócenie terminu np. art. 58 § 1 w związku iż nie zawsze przebywałem w domu, często wyjeżdżam i przebywam poza domem i nie otrzymałem pism, postanowień i decyzji w sprawie działki przy ul. B. w G., a nie miałem żadnego awiza w tej sprawie od Poczty Polskiej". Odrębnym pismem w tej samej dacie tj. [...] listopada 2016r. K. B. złożył za pośrednictwem poczty "zażalenie na postanowienie nr [...], [...], [...]". Powyższe wnioski zostały rozpoznane postanowieniami Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...], którym organ : 1/ odmówił wydłużenia terminu na wykonanie obowiązku określonego postanowieniem Burmistrza G. nr [...] z dnia [...] listopada 2016r.; 2/ odmówił umorzenia grzywien nałożonych w toku postępowania egzekucyjnego postanowieniami Burmistrza G. nr [...] oraz nr [...]; 3/ odmówił "przywrócenia terminu decyzji nr [...] z [...].06.2016r., Tytułu Wykonawczego nr [...] z [...].08.2016 oraz postanowienia nr [...] z [...].08.2016r."; 4/ odmówił przekazania kopii pism w sprawie; 5/ odmówił zawarcia ugody w celu osiągnięcia wspólnych postanowień. K. B. złożył na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO, organ odwoławczy). Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (jt. Dz.U. z 2016r. poz. 599 – dalej: u.p.e.a.) uchylił decyzję organu I instancji w części tj. w zakresie pkt 1, 3, 5 i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie rozpoznania wniosku Pana K. B. z dnia [...] listopada 2016r. a w pozostałej części, tj. pkt 2 i 4 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało: - odnosząc się do odmowy wydłużenia terminu na wykonanie obowiązku określonego postanowieniem organu I instancji nr [...] z dnia [...] listopada 2016r. organ wskazał, że terminy o których mowa w postanowieniach nr [...] i [...] upłynęły jeszcze przed wniesieniem wniosku o ich przedłużenie. A terminów które już upłynęły nie można przedłużyć. Tym samym zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo przyjął, że wniosek skarżącego dotyczy przedłużenia terminu wskazanego w postanowieniu nr [...] z dnia [...] listopada 2016r. tj. terminu określonego jako "do dnia 9 stycznia 2017r.". W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy k.p.a. i u.p.e.a. nie przewidują możliwości zmiany takiego postanowienia przez organ I instancji. Tylko organ wyższego stopnia rozpoznając zażalenie na takie postanowienie może ewentualnie zmienić zaskarżone postanowienie w zakresie terminu dot. wykonania egzekwowanego obowiązku, jeżeli uzna taką zmianę za zasadną. Natomiast w świetle przepisów u.p.e.a. organ I instancji może wyznaczyć nowy termin wykonania obowiązku dopiero w sytuacji, gdyby na podstawie art. 122 u.p.e.a. wydał kolejne postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Powyższe zdaniem SKO oznacza, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do orzekania o odmowie wydłużenia terminu określonego w postanowieniu nr [...] z dnia [...] listopada 2016r., lecz wniosek skarżącego w tym zakresie winien był przekazać do SKO celem jego rozpoznania wraz z wniesionym zażaleniem na ww. postanowienie. - odnosząc się do odmowy umorzenia grzywien nałożonych w toku postępowania egzekucyjnego, SKO uznało, że organ I instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nie uiszczone grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tym przedmiocie jest wydawane na wniosek zobowiązanego przez organ egzekucyjny. Prawidłowo również organ I instancji wskazał, że częściowe wykonanie obowiązku nie stanowi podstawy do umorzenia grzywny, gdyż jak wynika ze wskazanego wyżej przepisu tylko całkowite wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym może stanowić podstawę do umorzenia nałożonych grzywien. SKO wskazało przy tym, że skarżący nie przedstawił dowodów wykonania w całości egzekwowanego obowiązku, co oznacza że rozstrzygniecie organu I instancji w tym zakresie o odmowie umorzenia nałożonych grzywien jest prawidłowe. - odnosząc się do odmowy "przywrócenia terminu decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2016r., Tytułu Wykonawczego nr [...] z [...] 08.2016 oraz postanowienia nr [...] z [...].08.2016r." SKO wskazało, odwołując się do brzmienia art. 59 § 2 k.p.a., który to przepis w postępowaniu egzekucyjnym ma zastosowanie w związku z art. 18 u.p.e.a., że o przywróceniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia postanawia ostatecznie organ odwoławczy, którym w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 u.p.e.a. i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Powyższe oznacza, zdaniem organu odwoławczego, że we wskazanym zakresie postanowienie organu I instancji jest dotknięte kwalifikowaną wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (naruszenie przepisów o właściwości), gdyż wniosek o przywrócenie terminu został rozstrzygnięty przez Burmistrza G.. W powyższym zakresie Kolegium zobligowane było do uchylenia postanowienia we wskazanym zakresie i umorzenia postępowania. - odnosząc się do "odmowy przekazania kopii pism w sprawie" SKO wskazało na brzmienie przepisu art. 73 § 1 i 2 oraz art. 74 § 2 k.p.a. oraz odwołało się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazując, że wprawdzie ze wskazanych przepisów wynika uprawnienie strony postępowania do sporządzania notatek, kopii lub odpisów dokumentów znajdujących się w aktach spraw, ale jednocześnie pozostawiają one te uprawnienia stronom do własnej realizacji. Innymi słowy rola organu administracji kończy się na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z ww. uprawnień, zaś strona postępowania nie może żądać, aby organ administracji sam wykonywał i dostarczał jej kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Podniósł również, że skarżący w niniejszej sprawie zażądał "dostarczenia" mu przez organ I instancji kopii decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r., Tytułu Wykonawczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. oraz postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. Organ I instancji nie odmawia skarżącemu możliwości otrzymania kopii tych dokumentów w siedzibie tegoż organu, lecz odmowa dotyczy przekazania (dostarczenia) kopii ww. dokumentów przez operatora pocztowego lub przez pracownika urzędu gminy. Taka odmowa, zdaniem organu odwoławczego znajduje zatem uzasadnienie w świetle treści powołanych wyżej przepisów i ich rozumienia wskazanego w orzecznictwie sądów administracyjnych. - odnosząc się do "odmowy zawarcia ugody w celu osiągniecia wspólnych postanowień" organ wskazał, że ugodę mogą zawrzeć jedynie strony postępowania administracyjnego. Nie ma możliwości zawarcia ugody pomiędzy organem administracji prowadzącym postępowanie a stroną tegoż postepowania. Organ wskazał również, że przepisy k.p.a. nie przewidują wydawania przez organ administracji postanowienia odmawiającego zawarcia ugody, a o braku podstaw do jej zawarcia organ winien poinformować stronę zwykłym pismem. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się K. B. zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2018r. w części w jakiej orzeczenie to utrzymuje w mocy postanowienie Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2016r. (nr wskazany na wstępie) w zakresie pkt 2 dot. umorzenia grzywien nałożonych w toku postępowania oraz pkt 4 dot. odmowy przekazania kopii pism w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odmawiając mu dostępu do dokumentów i do informacji publicznej naruszył prawo, gdyż zablokował możliwość zapoznania się z dokumentami co uniemożliwiło złożenie skargi i wniosków oraz zarzutów do sprawy celem jej wyjaśnienia. Skarżący wskazał również, że konsekwencją powyższego są egzekucje, które może dokonać organ I instancji bezpodstawnie co narazi go na straty finansowe. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie w jakim utrzymuje w mocy pkt 2 i 4 postanowienia Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2016r. i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. A także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, bowiem do Sądu zostało zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 2 i 4 postanowienia Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2016r. Należy przy tym zauważyć, iż mimo że skarżący złożył wniosek o rozpoznaje sprawy na rozprawie to sam wniosek w tym zakresie nie zawiera żadnego uzasadnienia wskazującego na zasadność w tej sprawie przeprowadzenia rozprawy przez Sąd. Natomiast zdaniem Sądu sama sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy dla jej rozpoznania przez Sąd. Stąd Sąd zadecydował o jej rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Badając prawidłowość wydania wskazanego wyżej postanowienia, w zaskarżonym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona w części tj. co do utrzymania w mocy pkt 4 postanowienia Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2016r., choć nie ze względów w niej podniesionych. Organ odwoławczy utrzymał bowiem w mocy rozstrzygniecie organu I instancji o odmowie przekazania kopii pism w sprawie wskazując, że wprawdzie z art. 73 i 74 k.p.a. wynika uprawnienie strony postępowania do sporządzania notatek, kopii lub odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, ale jednocześnie kodeks pozostawia te uprawnienia stronom do własnej realizacji. Powyższe zdaniem organu wskazuje, że rola organu administracji kończy się na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z uprawnień, zaś strona postępowania nie może żądać, aby organ administracji sam wykonywał i dostarczał jej kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Tymczasem skarżący wnioskiem z dnia [...] listopada 2016r. zażądał "dostarczenia" mu przez organ I instancji kopii decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r., Tytułu Wykonawczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. oraz postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. Przy czym organ odwoławczy zauważył, że z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, iż organ I instancji nie odmawia skarżącemu możliwości otrzymania kopii dokumentów w siedzibie tego organu, lecz odmowa dotyczy przekazania (dostarczenia) kopii ww. dokumentów przez operatora pocztowego lub przez pracownika urzędu gminy. Sąd zauważa zatem, że organ prawidłowo rozważał żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia [...] listopada 2016r. jako wniosek złożony w trybie art. 73 § 1 k.p.a. Jednakże zarówno ten przepis jak i przepis art. 74 k.p.a. w szczególności jego § 2 nie wskazują by dopuszczalne było wydanie przez organ orzeczenia w przedmiocie "odmowy przekazania kopii pism w sprawie" tj. przekazania ich przez operatora pocztowego lub przez pracownika urzędu gminy. Kwestia sposobu przekazania wykonanych kopii wnioskodawcy jest bowiem kwestią wtórną (techniczną) i zdaniem Sądu nie podlega regulacjom wskazanych wyżej przepisów. Sąd wskazuje również mając na względzie treść rozważań SKO, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, odnoszących się do art. 73 § 1 k.p.a., że rozważania te należy uznać za nieprawidłowe w świetle podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 8 października 2018r. uchwały (sygn. I OPS 1/18), o następującej treści: "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy". Tak wiec ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozważyć zasadność udostepnienia żądanych przez skarżącego dokumentów kierując się prokonstytucyjną, systemową i celowościową wykładnią art. 73 § 1 k.p.a. z których wynika, że w ramach udostępniania akt stronie mieści się sporządzanie przez organ, w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy a także przyjmując wskazanie, że "odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania". Sąd uznał natomiast, że skarga wniesiona w zakresie w jakim postanowienie SKO utrzymuje w mocy pkt 2 postanowienia Burmistrza G. nie jest zasadne. Kolegium prawidłowo bowiem, odwołując się do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazało, że zgodnie z przepisem art. 125 umorzenie grzywny nałożonej w celu przymuszenia a nie uiszczonej lub nieściągniętej następuje na wniosek zobowiązanego w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Przy czym słusznie organ zauważył, że obowiązek wykonany częściowo nie stanowi podstawy do umorzenia grzywny, gdyż tylko całkowite wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym może stanowić podstawę umorzenia nałożonych grzywien. Skarżący natomiast nie przedłożył żadnych dowodów wykonania w całości egzekwowanego obowiązku. Sam we wniosku przyznaje, że obowiązek ten został wykonany jedynie w części. W skardze złożonej do sądu skarżący również nie neguje, że nie wykonał w całości nałożonego nań obowiązku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) oraz art. 151 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.