IV SA/Wa 1375/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "K." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) maja 2006 r. nr (...) w przedmiocie Zezwolenia na wykonanie planu urządzenia lasów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z dnia (...) marca 2006 r. 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "K." sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 752 (siedemset pięćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska decyzją z dnia (...) maja 2006r., po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "K." Sp. z o.o. z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) marca 2006r. W uzasadnieniu decyzji podano, iż Spółka "K." wnioskiem z dnia (...) grudnia 2005r. wystąpiła o zezwolenie na wykonywanie planów urządzenia lasu, nie precyzując o jakie lasy chodzi. Złożony wniosek spełniał wymogi formalnoprawne określone w art.19a ust.2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach ( Dz. U. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie warunków udzielenia zezwoleń na wykonywanie planów urządzenia lasu ( Dz. U. Nr 256, poz. 2152). W związku z powyższym na podstawie art. 19a ust. 1 ustawy o lasach wydano Spółce zezwolenie na wykonywanie planów urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa i niebędących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Zdaniem organu naczelnego z art. 19a w związku z art. 21a ust.1 pkt 4 ustawy o lasach wynika, iż wykonywanie planów urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa i będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe powierzono wyłącznie Biurowi Urządzenia Lasu i Geodezji Leśnej. Za przyjęciem takiego rozumienia cytowanego art. 19a ust.1 przemawia użyte przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowanie " z zastrzeżeniem art. 21 a". Według organu przepis art. 21 a powierza na zasadzie wyłączności Biurowi Urządzenia Lasu i Gospodarki Leśnej wykonywanie m.in. planów urządzenia lasu dla lasów będących w zarządzie PGL Lasy Państwowe, a to oznacza, iż lasy te zostały wyłączone z zakresu zezwolenia, o których mowa w art. 19a ust.1 ustawy o lasach. W tych warunkach zezwolenie dla Spółki mogło być wydane jedynie na wykonywanie planów urządzenia lasu dla lasów Skarbu Państwa i niebędących w zarządzie PGL Lasy Państwowe. Zezwolenie to w praktyce daje Spółce możliwość wykonywania planów urządzenia lasu dla lasów będących w użytkowaniu wieczystym oraz lasów objętych innymi formami bezpośredniego władania, a więc lasów we władaniu urzędów morskich, Polskiego Związku Łowieckiego, urzędów miejskich, ministerstw i innych urzędów rządowych, zakładów chemicznych, koncernów naftowych. Minister Środowiska podniósł, iż ustawa o lasach różnicuje lasy ze względu na podmiot, któremu przysługuje prawo ich własności, na lasy stanowiące własność Skarbu Państwa i lasy niestanowiące własności Skarbu Państwa. Plany urządzenia lasu wykonywane są dla lasów Skarbu Państwa będących w zarządzie PGL Lasy Państwowe, w użytkowaniu wieczystym oraz lasów objętych innymi formami bezpośredniego władania, z wyjątkiem lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i lasów w zarządzie parków narodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "K." Spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sadowego według norm przepisanych, podnosząc przy tym zarzut naruszenia: 1) art. 19a ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach ( Dz. U. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) w związku z art. 25 pkt 2 ustawy o lasach i rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie warunków udzielenia zezwoleń na wykonywanie planów urządzenia lasu ( Dz. U. nr 256, poz. 2152) poprzez błędną wykładnię i odmowę wydania zezwolenia na wykonywanie planów urządzenia lasu będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, 2) art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP przez interpretację art. 19a ust.1 i art. 21 a pkt 4 ustawy o lasach w sposób sprzeczny z normami konstytucyjnymi. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż wniosek Spółki dotyczył wydania zezwolenia na wykonywanie wszystkich planów urządzenia lasu i zgodnie z art. 19a ustawy o lasach Minister Środowiska obowiązany był wydać zezwolenie na wykonywanie planów urządzenia lasu, o których mowa w art. 19 ustawy o lasach. Zdaniem skarżącego wykładnia prezentowana przez Ministra Środowiska jest błędna, gdyż przy interpretacji przepisu art. 19a ustawy o lasach należy uwzględnić brzmienie art.21a ust.1 pkt 4 ustawy o lasach. Wskazany przepis należy interpretować w ten sposób, iż zezwolenie z art. 19a powinno obejmować swoim zakresem wykonywanie planów urządzenia lasu dla wszystkich lasów będących własnością Skarbu Państwa. W takim przypadku wypadku w momencie uzyskania tego rodzaju zezwolenia chociażby przez jeden podmiot, Biuro Urządzenia Lasu i Geodezji Leśnej, a więc podmiot wymieniony w art. 21 a ust.1 pkt 4 ustawy o lasach, przestaje być jedynym podmiotem zdolnym do wykonywania planów urządzenia lasu będących w zarządzie PGL LP. Przeciwna wykładnia omawianych przepisów, zdaniem skarżącego, przy założeniu racjonalności ustawodawcy, niewątpliwie nie jest dopuszczalna i stanowi pogwałcenie zasad wyrażonych w Konstytucji RP, a przede wszystkim gwarantowanej swobody prowadzenia działalności gospodarczej ( art. 22 w zw. z art.31, zasady społecznej gospodarki rynkowej ( art.20) oraz zasady równości ( art. 32 ). W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2006, które na Biuro podawcze Sądu wpłynęło w dniu 1 grudnia 2006r., skarżący wniósł o otwarcie zamkniętej rozprawy na nowo, z uwagi na przedłożony dowód z opinii Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych zawartej piśmie z dnia (...) listopada 2006r. Zdaniem skarżącego z opinii tej wynika, iż Prezes Urzędu Zamówień stoi na stanowisku, iż decyzja Ministra Środowiska udzielająca zezwolenie na wykonywanie planów urządzenia lasów powinna dotyczyć wszystkich planów urządzenia lasu. Minister Środowiska w piśmie procesowym, które na Biuro podawcze Sądu wpłynęło w dniu 27 grudnia 2006 r., stwierdził, iż opinia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych traktuje o przyjętym trybie postępowania przy rozpatrywaniu wniosków Regionalnych Dyrekcji Lasów Państwowych o wyrażenie zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w zakresie sporządzania planów urządzenia lasu w związku z art., 19a ustawy o lasach. Prezes uznał, iż przedsiębiorstwo państwowe BULiGL jako zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia, pozostaje jedynym podmiotem zdolnym do realizacji zamówienia. Dopiero uzyskanie zezwolenia przez inny podmiot spowoduje sytuację, w której to Biuro utraci pozycję monopolisty, a Lasy Państwowe będą zobowiązane do stosowania procedur konkurencyjnych. Powyższa opinia nie odnosi się do działań Ministra Środowiska w tej sprawie. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2006r. skarżący podniósł, iż zmienia żądanie skargi, w ten sposób, iż wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem Spółki, Minister Środowiska nie miał umocowania do wydania zezwolenia z zastrzeżeniem, iż zezwolenie obejmuje swoim zakresem jedynie lasy stanowiące własność Skarbu Państwa i niebędące w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Uprawnienie do takiego określenia zakresu zezwolenia nie wynika z żadnego przepisu powszechnie obowiązującego, a w szczególności z ustawy o lasach i wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005r. Podobne stanowisko w ocenie skarżącego zostało wyrażone w opinii Urzędu Zamówień Publicznych, skoro Prezes rozpatrując wnioski Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych zwracał się do Ministra Środowiska o informację, czy zostało wydane zezwolenie na wykonywanie planu urządzenia lasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie również z powodów nie podniesionych przez skarżącego. Zgodnie z art.61 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Wniosek złożony przez uprawnioną osobę wszczyna postępowanie administracyjne w zakreślonych w nim granicach podmiotowych i przedmiotowych. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż stosownie do art. 61 § 1 kpa , żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery cennej organu administracji. W takim przypadku organ obowiązany jest zwrócić się do strony o stosowne sprecyzowanie żądania. Odstąpienie od tej czynności stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 - 9 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. V SA 552/01, lex 84484, wyrok NSA z dnia 11.06.1990 r. , I SA 367/90, ONDSA 1990/2-3/47). W świetle powyższych zasad stwierdzić należy, że wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ naczelny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie stwierdza, iż skarżący we wniosku z dnia 29 listopada 2005r. o wydanie zezwolenia na wykonywanie planów urządzenia lasu nie sprecyzował o jakie lasy chodzi, stanowi rażące naruszenie art. 61 § 1 kpa oraz zasad naczelnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i 9 kpa. Zasadnym jest zauważyć, iż z porównania zakresu przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia 29 listopada 2005r., jak też z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi wynika, iż skarżący domagał się wydania zezwolenia na wykonywanie planów urządzenia lasu dla wszystkich lasów określonych w art. 19 ustawy o lasach, a zatem treść wniosku skarżącego w ocenie Sądu nie powinna budzić wątpliwości organu. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zakres rozstrzygnięcia ujętego w decyzji Ministra Środowiska z dnia (...) marca 2006r. nie odpowiada zakresowi żądania strony. Powyższe wywody prowadzą do oczywistego wniosku, iż organ naczelny nie wyjaśnił pod tym względem stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie wyjaśnił o jakie zezwolenie chodziło skarżącemu, a to prowadzi do stwierdzenia, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja wydana w pierwszej instancji są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o jakiej mowa w art.156 § 1 pkt 2 kpa, a to zaś stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego obu rozstrzygnięć Ministra Środowiska. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, iż zgodnie z art. 19a ust.1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz. U, z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), zwaną dalej ustawą, wykonywanie planów urządzenia lasów, o których mowa w art. 19, zastrzeżeniem art. 21 a, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie tej działalności, zwanego dalej "zezwoleniem". Decyzję w sprawie wydania zezwolenia, odmowy wydania, zmiany i cofnięcia zezwolenia wydaje minister właściwy do spraw środowiska. Przepis art. 21 a ust.1 pkt 4 stanowi, iż wykonywanie prac z zakresu sporządzenia planów urządzenia lasu dla lasów będących w zarządzie Lasów Państwowych powierza się przedsiębiorstwu państwowemu pod nazwą Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej ( pkt 4). Z treści ust.2 powołanego art.19a wynika, że wydanie zezwolenia następuje na wniosek, który powinien zawierać dane określone w pkt od 1 do 7. O tym jakie podmioty są uprawnione do ubiegania się o to zezwolenie ustawodawca wskazał w ust. 5 art. 19 ustawy, wedle którego plany urządzenia lasu oraz uproszczone plany urządzenia lasu sporządzają specjalistyczne jednostki lub inne podmioty wykonawstwa urządzeniowego. Warunki jakie powinny spełniać te podmioty określają przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na wykonywanie planów urządzenia lasu (Dz. U. Nr256, poz. 2152). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wskazanych powyżej przepisów ustawy o lasach, sąd doszedł do przekonania, iż błędne jest stanowisko Ministra Środowiska, iż z przepisu 19a ust.1 ustawy o lasach wynika, iż jedynie podmiot wskazany przez ustawodawcę w art. 21 a ust.1 pkt 4 tej ustawy - Biuro Urządzenia Lasu i Geodezji Leśnej jest uprawniony do wykonywania planów urządzenia lasów będących w zarządzie Lasów Państwowych, a zatem skarżącemu mogło być wydane tylko zezwolenie na wykonywanie planów urządzenia lasu dla tych lasów Skarbu Państwa , które nie są w zarządzie Lasów Państwowych. W ocenie Sądu, zastosowana przez Ministra Środowiska wykładnia gramatyczna tego przepisu doprowadziła do wniosków nieracjonalnych, sprzecznych z logiką i systemem prawa. Ustalony przez zasadę pierwszeństwa wykładni językowej porządek preferencji jest jedynie porządkiem prmia facie, a nie porządkiem absolutnym. Oznacza to, że w pewnych sytuacjach można od niego odstąpić i przypisać pierwszeństwa wykładni systemowej lub funkcjonalnej ( zob. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 100 i n.). Zdaniem sądu przyjęcie wykładni językowej jest nie do zaakceptowania, ponieważ prowadziłoby to do drastycznego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, tj. podmiotów, o których mowa w art. 19 ust. 5 ustawy o lasach od sytuacji prawnej podmiotu wskazanego w art. 21 a ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Twierdzenie przeciwne jest wadliwe chociażby z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy i wewnętrznej niesprzeczności prawa. W orzecznictwie wskazuje się, iż " konstrukcje prawne tworzone są zar pomocą słów w ten sposób, iż stanowią określona całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej" ( por. uchwała NSA z dnia 20.3.2000r., FPOS 14/99 , ONSA Nr3/92/2000). Skład orzekający w niniejszej sprawie ten pogląd podziela. Fundamentalne znaczenie w tej kwestii ma reguła, że niedopuszczalne jest stwierdzenie niekonstytucyjności określonej normy prawa, jeżeli możliwe jest jej zinterpretowanie w zgodzie z Konstytucją ( zob. Z. Czeszejko-Sochacki, Wykładnia w orzecznictwie TK ( wybrane zagadnienia), Studia luridica Toruniensia, Toruń 2001). Podkreślenia wymaga, że założenie zgodności normy prawnej z Konstytucją to podstawowe dyrektywy oraz nakaz interpretacji norm prawa zgonie z Konstytucją to podstawowe dyrektywy wykładni prawa. W konsekwencji, ponieważ przyjęcie prezentowanej przez Ministra Środowiska metody wykładni, sprowadzającą się w istocie do dopuszczenia czynnika różnicującego sytuację prawną określonych w ustawie podmiotów, prowadziłoby do uznania normy zawartej w art. 19a ust.1 ustawy o lasach za niezgodną z wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadą równości wobec prawa, to metodę tę należy odrzucić. Jeśli regulacje zawarte w rozdziale 4 " Plan urządzenia lasu" ustawy o lasach poświęcone zagadnieniom dotyczących zasad sporządzania planów urządzenia lasów, określają jakie podmioty i na jakich warunkach mogą ubiegać się o zezwolenie na sporządzenie planów urządzenia lasów, to nielogicznym i nieuzasadnionym byłoby uznanie, że tylko jeden podmiot z art. 21a ust.1 pkt 4 ustawy o lasach jest uprawniony do sporządzania planu urządzenia lasów stanowiących własność Skarbu Państwa zarządzanymi przez Lasy Państwowe. Stosownie do art. 19 ust.1 ustawy plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem ust.2, który stanowi, iż dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz lasów wchodzących w skład Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa sporządza się uproszczone plany urządzenia lasów. Jak wynika z ust. 5 powołanego art. 19, zgodnie z wolą ustawodawcy, plany urządzenia lasu oraz uproszczone plany urządzenia lasu sporządzają specjalistyczne jednostki lub inne podmioty wykonawstwa urządzeniowego, z tym że jednostki te stosownie do postanowień art. 19a ust.1 ustawy muszą uzyskać zezwolenie. Zezwolenie to wydawane jest na podstawie wniosku ( ust. 2), którego wymogi i wzór szczegółowo określają przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na wykonywanie planów urządzenia lasu. Wprawdzie ustawodawca w art. 19a ust.1 ustawy wprowadzając wymóg uzyskania zezwolenia na wykonywanie planów urządzenia lasów, zawarł zastrzeżenie odnoszące się do art. 21 a, w myśl którego sporządzanie planów urządzenia lasu dla lasów będących w zarządzie Lasów Państwowych powierzono przedsiębiorstwu państwowemu pod nazwą Biuro Urządzenia Lasu i Geodezji Leśnej, to jednak nie można wyprowadzić wniosku, iż z zakresu zezwoleń na wykonywanie planów urządzenia lasu, o których mowa w art.19 wyłączone zostały lasy Skarbu Państwa, którymi zarządzają Lasy Pa.ństwowe. Przeciwnie wnikliwa analiza treści art. 19a ust. 1 w powiązaniu z regulacją zawartą w ust. 5 art. 19 ustawy, jak też w kontekście art. 21 a ust.1 pkt 4, prowadzi do całkowicie odmiennej interpretacji tegoż przepisu. W oparciu o reguły wykładni systemowej należy przyjąć, iż sformułowanie " z zastrzeżeniem art. 21 a" użyte przez ustawodawcę w normie art. 19a ust.1 ustawy o lasach, wyłącza Biuro Urządzenia Lasu i Geodezji Leśnej z obowiązku uzyskania zezwolenia na wykonywanie planów urządzenia lasu dla lasów będących w zarządzie Lasów Państwowych ( art. 21 ust.1 pkt 4), a to oznacza, że także podmioty wymienione w art. 19 ust. 5 - specjalistyczne jednostki lub inne podmioty wykonawstwa urządzeniowego mogą również ubiegać się o zezwolenie również na wykonywanie planów urządzenia lasów stanowiących własność Skarbu Państwa będących w zarządzie lasów Państwowych. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawu nie odpowiada, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy ujawniła wady tego rodzaju, że należało zaskarżoną decyzję jak też poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną wyeliminować z obrotu prawnego. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 i art. 205 § 1 cyt. ustawy.