IV SA/Wa 1375/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty sankcyjnej oddala skargę Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. – zaskarżoną skargą przez K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie umorzenia opłaty sankcyjnej. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] nałożył na K. J. opłatę sankcyjną za wprowadzanie i przemieszczanie bulw ziemniaków niekwalifikowanych bez wpisu do rejestru przedsiębiorców w wysokości 2 270 złotych. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., K. J. wniósł o umorzenie opłaty sankcyjnej. Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił umorzenia opłaty sankcyjnej. Organ wskazał, że z uwagi na brak wyjaśnień, stosownej dokumentacji i dowodów nie było możliwe ustalenie faktycznej sytuacji materialnej wnioskodawcy. Z przedłożonych dokumentów wynikało, że K. J. w swoim gospodarstwie rolnym poniósł wyższe wydatki od wskazanych przychodów. W ocenie organu z przedstawionych dokumentów wynikało, że wnioskodawca posiadał źródło dochodów, z których był w stanie ponosić nakłady na prowadzenie gospodarstwa rolnego oraz opłacać pobyt w Domu Studenta. Na tej podstawie organ uznał, że K. J. nie wykazał, by w jego sprawie zaistniał ważny interes strony lub interes publiczny przemawiający za umorzeniem opłaty sankcyjnej ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. J. - Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że K. J. prowadził gospodarstwo rolne, w które inwestował, korzystał ze wsparcia finansowego ze środków publicznych wypłacanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, otrzymał także darowiznę w wysokości 90 000 złotych, a jego ojciec partycypował w kosztach prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz utrzymaniu syna na studiach. Odwołujący się nie przedstawił dokumentów, z których wynikałoby, jaka jest wielkość plonów uzyskiwanych w gospodarstwie, ich przeznaczenie oraz ewentualne przychody z ich sprzedaży. Dokumenty potwierdzające szkody w związku z wymarznięciem zasiewów dotyczyły szkód w gospodarstwie ojca K. J. – A. Jednak w związku z faktem, że K. J. dzierżawił od ojca część gospodarstwa organ przeanalizował również te dokumenty i uznał, że straty w gospodarstwie nie doprowadziły do niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych wnioskodawcy, wymarznięte uprawy zostały odnowione wiosną, a gospodarstwo otrzymało wsparcie finansowe z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ocenie organu K. J. posiadał środki na inwestowanie w gospodarstwo oraz otrzymywał różnego rodzaju wsparcie finansowe, jego sytuacja nie była na tyle drastyczna i szczególna, by uzasadniała zwolnienie wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia zobowiązań na rzecz Skarbu Państwa ze względu na ważny interes strony lub interes publiczny. Mając świadomość obciążającego go zobowiązania powinien był dążyć do takiego rozporządzania swoim majątkiem, by w pierwszej kolejności uregulować te zobowiązania. Organ stwierdził, że przyznanie ulgi w sytuacji K. J., świadczyłoby o traktowaniu go w sposób preferencyjny w stosunku do podmiotów wywiązujących się z obowiązku terminowego regulowania swoich zobowiązań. K. J. w skardze wniesionej na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz "decyzji z dnia [...] maja 2013 r." lub uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł zarzuty błędnej oceny materiału dowodowego i naruszenia przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin. Zdaniem skarżącego organ pominął takie elementy jak wartość sprzedanych ziemniaków, wiek rolnika i jego sytuację materialną. Takie działanie organu podważyło wiarygodność i zaufanie społeczeństwa do organów władzy terenowej. Skarżący nie hoduje zwierząt i był zmuszony sprzedać ziemniaki, nie spowodowało to jednak żadnej szkody dla osób trzecich lub Skarbu Państwa, ani też ujemnych skutków w przemyśle przetwórczym. W ocenie skarżącego organ niezasadnie uznał, że skarżący posiada znaczne środki finansowe, ponieważ wydatki inwestycyjne były konieczne w celu prowadzenia nowoczesnego gospodarstwa, a jako student potrzebował miejsca zamieszkania w czasie wyjazdów na uczelnię. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa - w odpowiedzi na skargę - podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zauważył, że postępowanie dotyczyło umorzenia opłaty sankcyjnej, więc zarzuty dotyczące zasadności nałożenia tej opłaty nie mogły zostać uwzględnione w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Ulgi w spłacie opłaty sankcyjnej za wprowadzanie i przemieszczanie bulw ziemniaków niekwalifikowanych bez wpisu do rejestru przedsiębiorców na wniosek osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami są udzielane na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [(Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) dalej w skrócie: "u.f.p."]. W świetle art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać ulg określonych w art. 55 tej ustawy w spłacie zobowiązań określonych w art. 60 tej ustawy. Należności wskazane w art. 60 u.f.p. mogą być, jak stanowi art. 55, umarzane, jeżeli zachodzi m. in. ważny interes dłużnika lub interes publiczny. W rozpatrywanej sprawie zawarte we wniosku o umorzenie żądanie umorzenia zaległości z uwagi na trudną sytuację życiową oznacza powołanie się na przesłankę interesu wnioskodawcy jako dłużnika. Niewątpliwie umorzenie zaległości z tytułu przedmiotowej opłaty sankcyjnej na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 7 i art. 55 u.f.p. oparte jest na uznaniu administracyjnym, na co wskazuje zwrot "należności [...] mogą być". Istotą uznania jest zaś rozgraniczenie sprzecznych interesów, a mianowicie ważnego interesu dłużnika ubiegającego się o ulgę oraz interesu publicznego i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. Użyty w przepisie 55 u.f.p. spójnik "lub" wyraża możliwą wymienność lub wzajemne wyłączenie zdań równorzędnych albo części zdania. Orzekając o umorzeniu organ za podstawę rozstrzygnięcia może mieć więc albo przesłankę ważnego interesu dłużnika albo przesłankę interesu publicznego. Nie można zatem ich sobie przeciwstawiać, bo za umorzeniem może przemawiać zarówno interes dłużnika, ale może też przemawiać jako wystarczający interes publiczny. Zaistnienie więc każdej z tych przesłanek samodzielnie może już uzasadniać podjęcie decyzji w tym zakresie. Obie wskazane przesłanki mają równorzędne znaczenie, co oznacza, że organ w trakcie postępowania zobowiązany jest ustalić, która z nich przeważa i na tej podstawie zdecydować o zastosowaniu dla dłużnika ulgi (tak też wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Lu 712/11, publ. LEX nr 1110138). Ważny interes dłużnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnego splotu okoliczności nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowej. Będzie to więc utrata możliwości zarobkowania, czy losowa utrata majątku (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999 r., sygn. akt SA/Sz 850/98, niepubl.). W doktrynie przyjmuje się, że przez ważny interes dłużnika należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika (por. S. Babiarz i in., Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2004, s. 253). Nie można go jednak utożsamiać z subiektywnym przekonaniem dłużnika. Pomimo bowiem, że wymaga on ustalenia sytuacji majątkowej dłużnika oraz skutków ekonomicznych, jakie wystąpią w wyniku realizacji zobowiązania dla niego i rodziny, trzeba jednak mieć też na uwadze i to, że względy społeczne wymagają, żeby zobowiązania były realizowane, a zobowiązany nie był pochopnie z nich zwalniany. Interes publiczny - niemający stałego zakresu treściowego - z kolei oznacza zespół ogólnie określonych cech, które należy brać pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnosić go do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Rozumiany jest jako "dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo". To dbałość o interes Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa/jednostki samorządu terytorialnego, a więc i możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych/społeczności lokalnej. W interesie publicznym leży też by dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisy prawne, w tym ustawy o finansach publicznych, by była przestrzegana zasada równości i sprawiedliwości "opodatkowania". Potrzeba zapewnienia środków budżetowych wymaga jednakże jednoczesnego rozważenia ewentualnych wydatków budżetowych, np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną dla wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt III SA 830/00). Nie może powstać taka sytuacja, w której zapłata zaległych należności spowoduje konieczność uciekania się do środków pomocy społecznej przez zobowiązanego pozbawionego wskutek tego środków do zaspokojenia potrzeb materialnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2273/10). Interes dłużnika nie może wprawdzie pozostawać w kolizji z interesem publicznym, umorzenie zaległości podatkowej jako wyjątek od zasady powszechności realizowania należności publicznoprawnych może mieć jednak miejsce w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Oceniając sytuację dłużnika wierzyciel publiczny winien mieć na uwadze interes budżetu państwa/jednostki samorządu terytorialnego, w sprzeczności z tym interesem zaś byłoby przerzucanie ryzyka związanego z prowadzeniem gospodarstwa rolnego na ogół społeczeństwa. Wyjątkowy charakter ulgi oznacza, że nie można z tej instytucji czynić środka prowadzącego generalnie do zwolnienia od zapłaty należności publicznoprawnej. Jeśli nawet istnieje sytuacja wskazująca na ważny interes dłużnika uzasadniający zaniechanie poboru opłaty sankcyjnej, to organ może, ale nie musi wyrazić na to zgody (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 1000/98, niepubl.). Ustawodawca pozostawił organowi administracji swobodę w stosowaniu analizowanej instytucji nawet wówczas, gdy zachodzą przesłanki ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego. Uznaniowość decyzji polega na tym, że to do organu administracyjnego należy ostatecznie wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przesłanek ważnego interesu dłużnika i interesu publicznego. Zasadnie też przyjęły, że udzielenie ulgi jest wyjątkiem od zasady płacenia należności publicznoprawnych, w interesie lokalnej społeczności jest pozyskiwanie środków budżetowych oraz respektowanie wspólnych dla całej społeczności wartości, takich jak wywiązywanie się przez obywateli ze swoich zobowiązań publicznoprawnych wobec gminy czy brak uprzywilejowania wnioskodawcy w stosunku do innych podmiotów regulujących należności. Decyzje organów obu instancji zapadły również na podstawie całości materiału dowodowego w sprawie. Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, wezwały skarżącego do uzupełnienia dokumentów potwierdzających jego szczególną sytuację materialną. Na podstawie dokumentów ustaliły rzeczywistą sytuację materialną skarżącego i wzięły pod uwagę wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne. W tej sytuacji w ocenie sądu nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze w odniesieniu do nieprawidłowości w postępowaniu dowodowym. W sytuacji gdy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne i przyjął prawidłowe definicje ważnego interesu strony i interesu publicznego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd nie ma podstaw, by kwestionować zasadność swobody organu w przyznaniu ulgi skarżącemu. Tego rodzaju ingerencja Sądu w swobodę rozstrzygania organu przeczyłaby instytucji uznania administracyjnego. Pozostałe zarzuty skargi dotyczyły samej zasadności wymierzenia opłaty sankcyjnej, co nie było przedmiotem tej sprawy administracyjnej, a tym bardziej postępowania sądowego, w którym Sąd skontrolował wyłącznie legalność prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia opłaty sankcyjnej. Z kolei Sąd z urzędu zauważa, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji błędnie sformułował rozstrzygnięcie. Otóż decyzją z [...] lutego 2014 r. odmówił umorzenia opłaty sankcyjnej w wysokości 2 270 zł nałożonej na K. J. "decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...]". Tymczasem opłatę sankcyjną w wysokości 2 270 zł nałożono na skarżącego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], zaś decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówiono umorzenia przedmiotowej opłaty sankcyjnej i była to decyzja, którą Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z [...] października 2013 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy doszło do wydania decyzji z [...] lutego 2014 r. Jednak opisane uchybienie - w ocenie Sądu – nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w konsekwencji nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Przedmiotem postępowania umorzeniowego była bowiem opłata sankcyjna w wysokości 2 270 zł nałożona decyzją z [...] maja 2013 r. i we wszystkich wydanych w sprawie decyzjach rozważano jej umorzenie. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.