IV SA/Wa 1376/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt IVSA\Wa 1376\06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. - na podstawie art. 46 ust. 1 pkt. w zw. z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Główny Geodeta Kraju zakazał B. G. wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii na okres 1 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. wystąpił z wnioskiem do Głównego Geodety Kraju o zastosowanie środków dyscyplinarnych wobec geodety uprawnionego B. G. Wniosek ten uzasadniono tym, że na działalność zawodową B. G. wpłynęła skarga od A. K., który zakwestionował czynności geodezyjne przyjęcia przebiegu granic działek nr [...] oraz [...] położonych we wsi L. Jednocześnie skarżący stwierdził, że czynności geodezyjne były prowadzone bez powiadomienia stron a sporządzony protokół przyjęcia granic jest nierzetelny i zawiera błędy. Kontrola poprawności wykonania operatu technicznego przyjętego do zasobu dnia [...] grudnia 1999 r. pod numerem [...] uwidoczniła następujące błędy: * brak dowodów potwierdzających zawiadomienie zainteresowanych stron przyjęcie przebiegu granic do podziału, * dowolność przyjęcia granic w protokole przyjęcia przebiegu granic z dnia [...] grudnia 1999r. - nierzetelne sporządzenie protokołu granic. Powyższe w ocenie organu wskazuje, że przedstawione przez A. K. zarzuty są zasadne. B. G. przesłała pismo do Głównego Geodety Kraju, w którym wskazała, że brak dowodów powiadomienia stron należy tłumaczyć niewłaściwym prowadzeniem Składnicy Map w P., co do dowolności przyjęcia granicy pomiędzy działką nr [...] a [...] wyjaśniła, że zmieniono tylko położenie punktu na prostej przyjętej wg ewidencji, natomiast w odniesieniu do nierzetelnego protokołu granicznego wyjaśniła, że była to oczywista pomyłka. Rozpatrując wniosek o ukaranie B. G. karą dyscyplinarną organ doszedł do przekonania, że jest on uzasadniony, z tym, że w okolicznościach niniejszej spawy powinny mieć zastosowanie przepisy, które obowiązywały w dniu wykonywania prac geodezyjnych. B. G. - w związku z wykonanymi pracami geodezyjnymi w sposób rażący naruszyła postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu ( Dz. nr 25, poz. 130). Zaistniała sytuacja doprowadziła do składania uzasadnionych skarg oraz interwencji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Obowiązkiem geodety jest stosowanie obowiązującego porządku prawnego oraz wykonywanie prac z należytą starannością. B. G. tych obowiązków nie dopełniła. Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że B. G. przyjmując do wykonania i wykonując prace geodezyjne z własnej winy naruszyła postanowienia art. 42 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. B. G. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., w którym przedstawiła, iż w Składnicy Map w P. nie obowiązywała Instrukcja 0-3 przy kompletowaniu opracowań geodezyjnych. Dlatego też do operatów nie załączono powiadomień stron o przyjęciu granic na gruncie, co nie oznacza, że strony nie były skutecznie powiadomione o tych czynnościach. Ponadto zaprzeczyła, że dowolnie dokonała zmiany współrzędnych granic. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - Główny Geodeta Kraju zmienił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. w ten sposób, że udzielił B. G. upomnienia - na podstawie art. 46 ust.1 pkt. 1 w zw. z art. 42 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że po dokonaniu ponownej analizy materiału dowodowego oraz biorąc pod uwagę złożone wyjaśnienia przez uprawnionego geodetę organ stwierdził, że działalność zawodowa geodety jest obciążona nieprawidłowościami i błędami w kwestii stosowania obowiązujących przepisów prawnych. Obowiązkiem geodety uprawnionego jest stosowanie postanowień ustawy-Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Brak dowodów powiadomień stron postępowania, dowolność przyjęcia granicy pomiędzy działkami a także nierzetelne sporządzenie protokołu granicznego organ zaliczył do błędów i nieprawidłowości obciążających geodetę. Jednocześnie podkreślił, że przedstawione błędy powinny być ujawnione w toku kontroli operatu technicznego przed przyjęciem do zasobu. Opierając się na zebranym materiale dowodowym organ stwierdził, że B. G. w swojej działalności zawodowej naruszyła z własnej winy postanowienia art. 42 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zakresie wykonywania prac geodezyjnych z należytą starannością oraz obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc jednak pod uwagę, że wadliwie wykonana dokumentacja została przyjęta do zasobu i w toku jej kontroli nie ujawniono popełnionych nieprawidłowości, winę za zaistniały stan ponosi również kontrolujący. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że zasadne jest złagodzenie nałożonej kary dyscyplinarnej. B. G. wniosła skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2006r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zakarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wniosek Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wszczynający niniejsze postępowanie był zwykłym pismem , nie miał formy decyzji administracyjnej co pozbawiło skarżącą możliwości obrony swoich praw oraz odmówiono wydania zaświadczenia dotyczącego istotnych faktów w tym postępowaniu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu organ wskazał, że B. G. miała zapewniony czynny udział w postępowaniu dyscyplinarnym, jednak składane wyjaśnienia nie dotyczyły istoty popełnionych błędów lub obowiązujące przepisy prawa były interpretowane na własny sposób. Co do zaświadczenia - zostało wydane postanowienie z dnia [...].03.2006r. odmawiające wydania zaświadczenia zaś strona została pouczona o możliwości wniesienia zażalenia od w\w postanowienia. Podejmując decyzję w sprawie udzielonego upomnienia organ wziął pod uwagę to, że dokumentacja geodezyjna obarczona błędami, wykonana przez uprawnionego geodetę, nie powinna była być przyjęta do zasobu, co oznacza, że za zaistniały stan odpowiedzialna jest nie tylko B. G. Na rozprawie dnia 25 października 2006r. skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że organ nie odniósł się do jej zarzutu, co do tego, że w trakcie kontroli kontrolowano faktycznie nie dokumentację lecz jej kserokopię bo oryginał zaginął. Stwierdziła dodatkowo, że strony postępowania rozgraniczeniowego były obecne podczas dokonywania prac na gruncie, zostały o tych czynnościach powiadomione a jedynie do operatu nie zostały dołączone potwierdzenia zawiadomienia ponieważ nie było takiego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuję: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej także P.p.s.a.) wskazuje, że sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji z tym, że nie wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty są słuszne. Wskazana decyzja Głównego Geodety Kraju została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ustawodawca w art. 7 kpa nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa nakazuje organom administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie ustawodawca nałożył na organ administracji obowiązek uzasadnienia decyzji, a uzasadnienie to powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107§3 kpa). W art. 80 kpa sformułowana została zasada swobodnej oceny dowodów, według której organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 46ust.1pkt. 1 w zw. z art. 42 ust. 3 ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne w jego brzmieniu w dacie sporządzania operatu technicznego. Zgodnie z treścią art. 46ust.1.pkt.1 (w brzmieniu jw.) osobom, które ze swojej winy dopuściły się naruszenia przepisu art. 42 ust. 3, można udzielić upomnienia. Art. 42 ust. 3 tej ustawy wskazuje natomiast, że osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Z treści tych przepisów wynika, że decyzja wydawana w przedmiocie ukarania geodety uprawnionego jest decyzją o charakterze uznaniowym. Z treści art. 46ust. 1 pkt. 1 wynika wszak, że upomnienia "można" udzielić w sytuacjach wskazanych w ustawie - to jest w sytuacji wykonania prac z nienależytą starannością lub niezgodnie z wiedzą techniczną i obowiązującymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie organ wskazał, że B. G. nieprawidłowo wykonała operat techniczny przyjęcia przebiegu granic a nieprawidłowości te polegały na: niedołączeniu dowodów zawiadomienia zainteresowanych stron przyjęciem przebiegu granic do podziału, dowolnością przyjęcia tych granic w protokole i nierzetelności sporządzenia tego protokołu ( pomyłki we wskazanych nr działek). Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu nie zawiera - w ocenie Sądu -przekonywujących argumentów na poparcie jego twierdzeń, co do zawinienia skarżącej w tym zakresie. I tak - organ wskazał, że B. G. w sposób rażący naruszyła postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. nr 25, poz. 130). §6 tego rozporządzenia wskazuje, że do opracowania projektu podziału granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się według istniejącego stanu prawnego, a jeżeli stanu takiego nie można stwierdzić - według stanu uwidocznionego w katastrze nieruchomości.(ust.i) O przyjęciu granic osoba sporządzająca projekt podziału nieruchomości zawiadamia zainteresowane strony (ust.2 zd.1). Przepis rozporządzenia wskazuje zatem na obowiązek geodety zawiadomienia zainteresowanych stron o przyjęciu granic nie zaś - z czego wywodzi ujemne dla skarżącej skutki prawne organ - złożenia do materiałów geodezyjnych dowodów zawiadomienia o przyjęciu granic bądź wykonywania prac geodezyjnych na gruncie. Jak wynika z szeregu pism złożonych przez skarżącą - dokonała ona stosownych zawiadomień stron, nie zostały jedynie dołączone zawiadomienia o powyższym albowiem obowiązek taki wynikał jedynie z Instrukcji 0-3 stosowanej przez geodetów, która w tym czasie nie obowiązywała w starostwie powiatowym w P. Wymaga podkreślenia, że trafny jest zarzut skarżącej, że organ nie wyjaśnił, jakie materiały geodezyjne były badane, na podstawie których stwierdzono w\w nieprawidłowości. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się wszak notatka urzędowa, która wskazuje, że dokumentacja dotycząca robót [...] została wyjęta z operatu kompletowania odrębowego wsi L., obecnie są jedynie ksera niektórych dokumentów dotyczącej tej sprawy. (k. 40 akt postępowania administracyjnego) W tej sytuacji organ powinien wskazać kserokopie jakich dokumentów znajdują się w Składnicy Map, a które podlegały ocenie poprawności opracowania a następnie ocenić czy braki dokumentacji dotyczącej pracy wykonanej przez skarżącą wynikają li tylko z jej zaniedbań czy też z nieprawidłowości w gromadzeniu opracowań geodezyjnych w Składnicy Map. Nie może przy tym ujść uwadze, że z protokołu przyjęcia granic z dnia [...] grudnia 1999r. wynika, że A. K., którego zawiadomienie zainicjowało niniejsze postępowanie, był obecny na gruncie podczas ustalania przebiegu granic, co mogłoby, (choć nie musiało) wskazywać na to, że był zawiadomiony o dokonaniu takich prac zgodnie z §6 w\w rozporządzenia Rady Ministrów. Organ nie uzasadnił również w należyty sposób - zgodnie z wymogami art. 107§3 kpa - postawionego skarżącej "zarzutu" dowolności przyjęcia granic w protokole z dnia [...] grudnia 1999 r. Wprawdzie z pism znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego mogłoby wynikach, że dowolnie przyjęła ona punkty graniczne, jednakże okoliczność ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia przez organ. §6ust. 1 w\w rozporządzenia wskazuje wszak, że do opracowania projektu podziału granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się według istniejącego stanu prawnego a jeżeli stanu takiego nie można stwierdzić - według stanu uwidocznionego w katastrze nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czy skarżąca - w ocenie organu -przyjęła nieprawidłowe punkty graniczne w stosunku do istniejącego stanu prawnego czy też w stosunku do uwidocznionego w katastrze. Nie może przy tym ujść uwadze, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że w Składnicy Map brak jest niektórych opracowań geodezyjnych sporządzonych w związku z ustalaniem granic ( między innymi sporządzonego w postępowaniu rozgraniczeniowym) i wymagało szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia na czym polegała nierzetelność B. G. w wykonaniu opracowania. Reasumując - w ocenie Sądu - organ nie wyjaśnił należycie okoliczności sprawy to jest na czym polegały uchybienia w opracowaniu geodezyjnym przyjętym do zasobu i czy ewentualnie ujawnione nieprawidłowości w wykonaniu zleconej pracy geodezyjnej wynikają z nierzetelności opracowania uprawnionego geodety czy też z innych powodów, niezależnych od B. G. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Powyższe skutkowało koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jako wydanej z naruszeniem prawa. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyjaśni należycie okoliczności sprawy niezbędne do stwierdzenia czy zaistniały przesłanki, których mowa w art. 42 ust. 3 i 46ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne a wyniki tych ustaleń winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107§3 kpa. Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej co do tego, że postępowanie zostało nieprawidłowo wszczęte - na skutek pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nie zaś decyzji tego organu. Obowiązek rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w formie decyzji administracyjnej musi wynikać z przepisu prawnego. Administracja publiczna w sprawach indywidualnych działa wszak nie tylko poprzez wydawanie decyzji administracyjnych ale także dokonywanie innych czynności. Żaden z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego jak też rozporządzeń wykonawczych nie wskazuje na to, że wniosek organu - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego -o ukaranie geodety uprawnionego karą dyscyplinarną musi mieć formę decyzji administracyjnej. W tej sytuacji zarzut skarżącej w tym zakresie pozbawiony jest podstaw prawnych. Z tych względów - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.