IV SA/Wa 1377/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1377/08 Uzasadnienie M. L. złożyła w dniu 20 lutego 2007 r. do Prezydenta W. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i rozbudowie garażu na działce ew. nr [...] z obrębu [...] położonej w W. przy ul. [...]. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r, nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Linię zabudowy ustalono zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2 do decyzji, wskaźnik wielkości nowej i istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji określono na 0,20, ilość kondygnacji do 2, maksymalną wysokość 10 metrów, a szerokość elewacji zasadniczej maksymalnie 16 metrów. Nadmieniono, że szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu zostanie rozstrzygnięte na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych", oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym". Organ zaznaczył, że decyzja wygasa, jeżeli dla terenu inwestycji uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w decyzji. Organ wskazał, iż została przeprowadzona w oparciu o art. 53 ust. 3 u. p. z. p. analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy", wyznaczono wokół działki ew. nr [...] obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u. p. z. p. W ocenie organu analiza wykazała możliwość realizacji planowanej inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów stosowanych przez organ na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Jednocześnie podniesiono, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. G. W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że garaż mający być przebudowany jest w istocie murowana komórką wzniesioną w odległości około 130 cm od ogrodzenia dzielącego działkę inwestora od działki odwołującej się. Komórka ta została wybudowana bez wcześniejszego powiadomienia odwołującej się, która przypuszcza, że stanowi ona samowolę budowlaną. Następnie do komórki zostały dobudowane drzwi i w ten sposób powstał garaż. W ocenie odwołującej się zmiana przeznaczenia tej budowli na cele mieszkalne oznaczałoby obejście przepisów prawa dotyczących wymogów, jakie należy spełnić przy budowie budynku mieszkalnego. W opinii odwołującej się wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza ład przestrzenny dopuszczając wybudowanie obiektu o wysokości do 10 metrów tuż przy istniejącym ogrodzeniu. Tak dużego budynku nie ma w otoczeniu. Ponadto odwołująca się wskazała, że ustalony w decyzji wskaźnik wielkości zabudowy do powierzchni działki nr [...] jest nieprawidłowy, ponieważ toczy się w stosunku do niej postępowanie działowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. w związku z art. 61 ust. 1 u. p. z. p. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż zarzuty odwołującej się nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu prawidłowo przeprowadzono analizę zagospodarowania obszaru. Nie można zarzucić naruszenia przepisów w zakresie ustalenia zasięgu obszaru analizowanego. Planowana inwestycja co do wysokości, szerokości elewacji oraz wskaźnika wielkości zabudowy do powierzchni działki oraz ustalenia linii zabudowy zdaniem organu nie przekracza parametrów istniejących budynków w analizowanym obszarze. Jednocześnie wskazano, że odwołująca się nie dowiodła, że istniejący garaż jest samowolą budowlaną. J. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję organu drugiej instancji. W skardze - oprócz argumentów wskazanych w odwołaniu - podniesiono, że z załącznika graficznego nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby istniejąca zabudowa charakteryzowała się znaczną dowolnością kształtów i ich rozmieszczeniem. Przy ul. [...] zabudowa jest bardzo jednolita: od strony ulicy są budynki mieszkalne, a z tyłu znajdują się ogrody i pomieszczenia pomocnicze (garaże lub komórki na narzędzia). Skarżąca zaznaczyła, iż na działce inwestora już istnieje budynek mieszkalny, stąd realizacja przedmiotowej inwestycji nadmiernie zagęściłaby jego działkę, a ponadto budynek o tak dużych gabarytach tworzy dyskomfort po stronie skarżącej nie pozwalając na niezakłócone korzystanie z przeznaczonego na wypoczynek ogrodu, czym naruszono art. 54 pkt 2 lit. a i lit. d u. p. z. p. oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest niewykonalna, ponieważ nie wyraziła i nie wyraża zgody na wzniesienie budynku mieszkalnego w odległości około 1 metra od granicy swej działki, a ta okoliczność przesądzałaby o zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Skarżąca wskazała, iż przeprowadzona w sprawie analiza nie daje możliwości spełnienia wymogów wynikających z przepisów Prawa budowlanego i aktów wykonawczych w zakresie odległości posadowienia budynku od granicy sąsiedniej działki. Brak konkretnego odniesienia się do zarzutów stawianych przez skarżącą jest w jej ocenie naruszeniem art. 7 k. p. a., art. 77 k. p. a. i art. 107 k. p. a. W piśmie datowanym na 11 grudnia 2008 r. skarżąca zwróciła uwagę, że ustalono zbyt małą powierzchnię obszaru analizowanego (80 metrów od granicy działki u zbiegu ulic [...] i [...]). Front działki nr [...] znajduje się bowiem od ul. [...] i ma około 60 metrów (od tej strony znajduje się główny wjazd lub wejście na działkę), natomiast stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, czyli w niniejszej sprawie wynosi ona co najmniej 180 metrów, a nie 80 metrów. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2009 r. skarżąca podniosła, że został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący działki ew. nr [...] i nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Sąd administracyjny nie ocenia postanowienia organu pod kątem jego słuszności czy celowości ani nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga w niniejszej sprawie szczególnego podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p. p. s. a." - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając na uwadze art. 134 § 1 p. p. s. a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. cjp. p. s. a. jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uwzględnia skargę uchylając zaskarżoną decyzję w całości albo w części. W prowadzonej przez siebie sprawie organ drugiej instancji naruszył prawo, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie, ponieważ w postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji - Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. - bez własnej winy nie brał udziału A. B. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. jest on jedynym spadkobiercą po zmarłej w dniu 3 sierpnia 2007 r. M. G., która była uczestniczka postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Z dniem śmierci uczestniczki M. G. uczestnikiem tego postępowania stał się jej spadkobierca A. B. Okoliczności tej nie uwzględnił w prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji. Artykuł 10 § 1 k. p. a. ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłaszania przez nią żądań i wniosków. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Zatem poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności dokonywanych w toku postępowania. To nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k. p. a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Zatem w niniejszej sprawie to organ drugiej instancji był z urzędu obowiązany do ustalenia, kto ma zgodnie z art. 28 k. p. a. w sprawie interes prawny lub obowiązek, zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania i zapewnienia im udziału w postępowaniu odwoławczym. W myśl art. 28 k. p. a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem następca prawny współwłaściciela nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie działki nr [...] bezsprzecznie jest stroną postępowania o ustalenie warunków jej zabudowy. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a.). Okoliczność nie brania przez stronę udziału w postępowaniu ma charakter formalny, to jest sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi dostateczny powód do żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Prawo nie żąda w takim przypadku stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Skoro więc bez własnej winy A. B. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. zachodzi przesłanka wznowienia tego postępowania, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/p. p. s. a. prowadzi do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. Jako że A. B. stał się uczestnikiem postępowania już po wydaniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007 r. decyzja ta pozostaje w mocy. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustali aktualny krąg uczestników postępowania, odniesie się do twierdzenia skarżącej o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki ew. nr [...] i nr [...] oraz podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zapadło na podstawie art. 200 p. p. s. a. w związku z art. 205 § 1 p. p. s. a.