IV SA/Wa 138/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy -uchyla zaskarżone postanowienie- Zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w W. działający przez Generalnego Konserwatora Zabytków utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] maja 2013r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb G., przy ul. [...] we W. Podstawą wydania odmownego postanowienia było przyjęcie tezy, iż teren nieruchomości objętej uzgodnieniem stanowi zabytek - historyczny układ urbanistyczny. Postanowienie to zaskarżyli w całości B.Z. i J.Z. (dalej jako skarżący) wskazując, że ww obszar nie jest objęty wpisem do rejestru zabytków ani do ewidencji zabytków. W skardze zarzucili obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść postanowienia, to jest: 1) art. 106 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej jako "kpa") w zw. z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. dalej jako upzp) polegającą na wydaniu postanowienia bez właściwej podstawy prawnej tj. bez wykazania tak daleko idącej kompetencji konserwatora zabytków; 2) art. 8 i 10 w zw. z art. 106 kpa w zw. z art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 4 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie postanowienia bez zawiadomienia strony o wystąpieniu o przedmiotowe uzgodnienie i naruszając zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Poza tym skarżący zarzucili Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Generalnemu Konserwatorowi Zabytków obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 pkt. 5 lit. b, art. 3 pkt 12, art. 4 i 7 w zw. z art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) w zw. z art. 7 i 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 53 ust. 3 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż obszar przedmiotowej działki stanowi zabytek we właściwym znaczeniu normatywnym i w związku z tym założeniem objęcie go ochroną konserwatorską w zakresie przekraczającym kompetencje organu konserwatorskiego. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r wydanego z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie przez Generalnego Konserwatora Zabytków oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. nr [...] z dnia [...] maja 2013r. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że celem osiedla była zabudowa rodzinna, wnioskiem o warunki zabudowy również objęty jest budynek jednorodzinny. W tym stanie rzeczy zdaniem skarżących ochrona historycznego układu może być zachowana, jeśli tylko druga linia będzie się wkomponowywać w otoczenie i wizualnie nie będzie odbiegać kubaturą i wyglądem od zabudowy już istniejącej. Zdaniem skarżących działania organów konserwatorskich znacznie ograniczają ich prawo własności a sposób prowadzenia postępowania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jednoznacznie wskazuje, iż swoimi działaniami naruszył on zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa wyrażoną w art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej jako ppsa) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Dokonując tak określonej oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 647 – dalej jako upzp). Stosownie do ww art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp wojewódzki konserwator zabytków dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 106 kpa w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Postanowienie wydawane w trybie art. 106 kpa - jako uzgodnienie - jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa. Zaskarżonym postanowieniem odmówiono skarżącym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na nieruchomości obejmującej działkę nr [...] położonej przy ul. [...] we W. ze wskazaniem że ww teren stanowi zabytek tj. historyczny układ urbanistyczny. Teren ten nie został wpisany do rejestru zabytków ani do ewidencji zabytków, znajduje się natomiast w wykazie zabytków. W ocenie organu stanowi on historyczny układ urbanistyczny. Definicję legalną historycznego układu urbanistycznego zawiera art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm. zw. dalej ustawą) wskazując, iż jest to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Nawiązując do zarzutów skargi należy wskazać, że ustawodawca ustanowił zamknięty katalog prawnych form ochrony konserwatorskiej. Oznacza to, że stosowanie instrumentów nadzoru konserwatorskiego dopuszczalne jest jedynie w stosunku do obiektów objętych jedną z form określonych w ustawie. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Wprowadzone do ustawy rozwiązanie polegające na realizacji ochrony konserwatorskiej w pojedynczych decyzjach administracyjnych a nie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jak również wszelka dowolność w tym zakresie - spotkało się z krytyką doktryny (por. M. Cherka, P. Antoniak, F. Elżanowski, K. Wąsowski, Komentarz do art.7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Lex 2010). Jak zasadnie podniesiono w skardze, "[...]" nie jest wpisany do rejestru zabytków ani do ewidencji zabytków, choć jak wynika z uzasadnienia orzeczenia – tego rodzaju wpis ww terenu do gminnej ewidencji zabytków jest w planach. Obowiązek konsultacji decyzji o warunkach zabudowy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie zabytków obowiązywał do czasu utworzenia gminnej ewidencji zabytków (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 75, poz. 474). Jak stanowi z kolei art. 7 ww ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która weszła w życie w dniu 4 czerwca 2010r., w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy "wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b tej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków". Gdy chodzi o teren objęty zaskarżonym postanowieniem, na co wskazano już wyżej, dotychczas nie został on ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków a zatem co do zasady nie podlega ustawowym wymogom ochrony konserwatorskiej. Nie można podzielić zarzutu skarżących, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ stwierdził jedynie, iż przedmiotowy teren z uwagi na zachowane wartości historyczne i artystyczne stanowi układ urbanistyczny. Organ wyjaśnił, że wzniesione w latach 1919-1926 "osiedle" składa się z dwóch grup budynków, tj. z zabudowy obrzeżnej, którą tworzą ciągi budynków wielorodzinnych z ceglanymi elewacjami, wykuszami, gzymsami itd. natomiast budynki zlokalizowane wzdłuż wewnętrznych ulic miały mieć z założenia bardziej kameralny charakter. Organ wskazał, że chodzi o budynki o prostopadłościennej bryle, z tradycyjnym dachem dwuspadowym i przylegającymi do nich dużymi ogrodami. Gdy zaś chodzi o układ urbanistyczny, to jako charakterystyczny element organ przywołał przyuliczną linię zabudowy i charakterystyczną w tej okolicy wolną od zabudowy tylną część nieruchomości. Cechy te, jako charakterystyczne dla tego terenu, i jednocześnie już nieliczne w ramach wielkich aglomeracji i galopującej ekspansji zabudowy – w ocenie Sądu należy chronić. Nie może jednak ujść z pola uwagi, że tego typu ochrona musi wynikać z przepisów prawa i nie kolidować w prostej linii z konstytucyjnie chronionym prawem własności. Uzasadnienie objęcia ochroną konserwatorską całej drugiej linii zabudowy ww "obiektu" poprzez zanegowanie prawa do zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy nie może poprzestawać na opisaniu podstawowych cech go charakteryzujących. Skoro zatem organ uznał ww teren osiedla jako teren wymagający tak daleko idącej ochrony konserwatorskiej – to orzeczenie winno zawierać w tym zakresie stosowną argumentację. Wbrew twierdzeniom skarżących należy wskazać, że sama zmiana stanu prawnego poszczególnych nieruchomości (zmiany podmiotowe), czy choćby dokonany podział działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie powodują jeszcze, że o terenie objętym postanowieniem nr [...] nie można mówić jak o zabytku czy o występowaniu nań urbanistycznego układu historycznego. Tego typu twierdzenia wymagają jednak szczególnego uzasadnienia. Organ winien określić enumeratywnie występujące na ww terenie elementy, które jego zdaniem wskazują w sposób nie budzący wątpliwości o zawierającym indywidualne cechy, zabytkowym charakterze tego terenu. Stanowisko organu winno być poparte szeroką merytoryczną argumentacją uzasadniającą u każdego odbiorcy przekonanie o wyjątkowości tego "obiektu" i wynikającej stąd konieczności objęcia go ochroną konserwatorską - pomimo braku ku temu podstaw rangi ustawowej z uwagi na nie wpisanie do rejestru czy ewidencji zabytków. W sytuacji gdy organy przyjęły, że zabytkowy charakter przedmiotowego terenu jest w tym przypadku "oczywisty" to owa "oczywistość" zabytkowego charakteru winna wypływać z jego cech indywidualnych, które jednoznacznie wskazują, że jest to zabytek w rozumieniu ustawy. Ów "historyczny układ urbanistyczny" jako dzieło człowieka winien stanowić świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, a jego zachowanie winno leżeć w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Uzasadnienie negującego planowaną inwestycję postanowienia winno zatem wykazywać na takie nagromadzenie cech, które łącznie wskazywałyby na ewidentnie zabytkowy charakter owego "układu urbanistycznego" oraz na jego znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego. (por. wyrok NSA z dnia 6 września 1982 r., I SA 298/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 79, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1994 r. I SA 1653/93, ONSA.OZ 1997, nr 2, poz. 11). Zaskarżone postanowienie, uwzględniając że co do zasady organ nie posiadał legitymacji do uzgadniania decyzji, przy przyjęciu iż jest to wyjątek od zasady - nie spełnia wymogów ustawowych, przez co narusza art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe uchylono zaskarżone postanowienie celem wykazania i odpowiedniego uzasadnienia wyjątkowości opisywanego osiedla w odniesieniu do oczywistych cech zabytku w konfrontacji z kompetencją organu do zanegowania prawa zabudowy na terenie nie objętym ochroną w rozumieniu art. 7 ustawy.