IV SA/Wa 1380/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania B. M., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 1994r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979r. dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,79 ha położonego we wsi N., gmina O., stanowiącego własność S. M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ stopnia wojewódzkiego. Zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Naczelnik Gminy w O. decyzją z dnia [...] sierpnia 1979r. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 9,79 ha ozn. działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonego we wsi N., stanowiącego b. własność S. M. Podstawę prawną przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa, stanowił przepis art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku B. M. -spadkobiercy b. właściciela nieruchomości, decyzją z dnia [...] sierpnia 1991r odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979r. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowe gospodarstwo opuszczone przez właścicieli w 1950r. zostało objęte we władanie Państwa i przekazane w użytkowanie miejscowym rolnikom / dotyczy to gruntów / oraz Gminnej Spółdzielni" S." w N. / dotyczy to gruntów zabudowanych / i taki stan istniał w dniu 5 kwietnia 1958r tj. daty wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958r. co oznacza, że gospodarstwo to spełniało przesłanki do jego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa w trybie powołanej ustawy z dnia 12 marca 1858r. Podano przy tym, że formalne uregulowanie kwestii dotyczącej przekazania zabudowań i siedliska z ogrodem o pow. 0,26 ha na rzecz Gminnej Spółdzielni nastąpiło w 1954r., a uregulowanie własności gruntów rolnych przekazanych w użytkowanie miejscowym rolnikom nastąpiło w 1957r. w trybie przepisów o ochronie i uregulowaniu własności Sygn. akt IV SA/Wa 1380/08 osadniczych gospodarstw rolnych na obszarze Ziem Odzyskanych, w czasie prowadzonych prac regulacyjnych wsi N. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej po rozpatrzeniu odwołania B. M., decyzją z dnia [...] sierpnia 1993r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, a w szczególności ustalenia kiedy objęto we władanie Państwa i przekazano grunty wchodzące w skład gospodarstwa w użytkowanie rolników indywidualnych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1994r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979r. w sprawie przejęcia na rzecz Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego o pow.9,79 ha. W uzasadnieniu podano, iż " rozpoznawanej sprawie dokonano uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wykazanie stanu władania wszystkimi gruntami wchodzącymi w skład przedmiotowego gospodarstwa, co zdaniem organu wojewódzkiego jednoznacznie świadczy, że zostały spełnione przesłanki wymagane przepisami ww. ustawy z dnia 12 marca 1958r. Działając w trybie odwoławczym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2002r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu stopnia wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 1994r. Powyższe rozstrzygnięcie organu naczelnego zostało zaskarżone przez B. M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyniku reformy sądownictwa administracyjnego sprawa została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 marca 2004r. sygn. akt. IV SA 4728/03 uchylił zaskarżoną decyzję organu naczelnego wskazując, iż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono, czy w sprawie istotnie spełnione zostały przesłanki wymagane do przejęcia przez Państwo przedmiotowego gospodarstwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. Dotyczy to w szczególności braku jednoznacznych dowodów potwierdzających podane przez organ ustalenia, iż w odniesieniu do całego gospodarstwa zostały spełnione łącznie obie przesłanki wymagane przez ustawę z dnia 12 marca 1958r. W przywołanym wyroku WSA wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono, czy w sprawie istotnie spełnione zostały przesłanki wymagane do Sygn. akt IV SA/Wa 1380/08 przejęcia przez Państwo nieruchomości /gospodarstwa rolnego/ na podstawie przepisu, ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Do przejęcia nieruchomości na wskazanej wyżej podstawie konieczne było bowiem wykazanie, iż: 1) nastąpiło objecie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r., 2) nieruchomość nadal pozostaje we władaniu Państwa lub innych osób fizycznych lub prawnych, którym Państwo przekazało ją w użytkowanie. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy sprawy nie potwierdził aby w dniu 5 kwietnia 1958 r. Państwo /przez swoje organy/ władało przedmiotową nieruchomością, lub też, że po objęciu we władanie przed tą datą przekazało w sposób wyraźny władanie nieruchomości osobom trzecim. Niewykazanie powyższego przez organy administracji powodowało konieczność przeprowadzenia powtórnego postępowania. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organami właściwymi do orzekania w postępowaniach nieważnościowych, dotyczących decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego - są samorządowe kolegia odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2005r. sygn.akt. IV Sa/Wa 928/05 uchylił powyższą decyzję organu naczelnego podnosząc w uzasadnieniu, iż w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 23 marca 2004r. sąd nie zawarł uwag odnośnie właściwości organów, co oznacza że w niniejszej sprawie właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewody [...] do orzekania w kwestii meritum sprawy, sąd uznał za oczywistą. Rozpoznając sprawę ponownie, po kolejnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania B. M., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 1994r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności Sygn. akt IV SA/Wa 1380/08 decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ stopnia wojewódzkiego. Uzasadniając swoje stanowisko organ naczelny wskazał, że podstawę prawną przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa stanowił przepis art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Przepis ten dopuszczał nacjonalizację nieruchomości rolnych, które do dnia wejścia w życie ustawy tj. dnia 5 kwietnia 1958r pozostawały we władaniu Państwa i pozostawały w tym władaniu nadal lub przez Państwo zostały przekazane w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Z akt sprawy wynika, że właściciel opuścił przedmiotowe gospodarstwo w 1950 r. i nie władał nim w dniu 5 kwietnia 1958 r. tj. dacie wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958r. Z ustaleń organu stopnia wojewódzkiego podanych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 1994r., wynika że wchodzące w skład gospodarstwa grunty zagospodarowali miejscowi rolnicy, których następnie " wobec przeprowadzonych we wsi N. prac związanych z regulacją gruntów i porządkowaniem spraw na podstawie przepisów reformy rolnej i osadnictwa wszystkich rolników władających gruntami w tym również z gospodarstwa S. M. uwłaszczono w tym trybie.", natomiast zabudowania wchodzące w skład tego gospodarstwa zostały przekazane w 1954r. w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "S." w N. Fakt przekazania zabudowanej działki gruntu o pow. 0,26 ha we władanie Gminnej Spółdzielni potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] lipca 1954r. Dowodem pośrednim wskazującym na rozdysponowanie gruntów rolnikom indywidualnym, jest znajdujący się w aktach sprawy " sposób rozdysponowanych gruntów z gospodarstwa H. i S. M. opuszczonego w latach 1950-1957 " sporządzony przez Urząd Rejonowy w N. Z zamieszczonego w nim wykazu wynika, że wchodzące w skład gospodarstwa grunty, określone podanymi numerami działek i ich powierzchniami, zostały rozdysponowane na rzecz rolników indywidualnych - nadane aktami administracyjnymi pięciu wymienionym osobom. Organ naczelny wskazał, że brak jest jednak danych w jakiej dacie zostały wydane akty nadania, oraz kiedy i czy wydano orzeczenia o wykonaniu aktów nadania w odniesieniu do przedmiotowych gruntów. Minister w uzasadnieniu swojej Sygn. akt IV SA/Wa 1380/08 decyzji podkreślił, że wprawdzie w aktach sprawy znajduje się notatka dotycząca aktów nadania gruntów z tego gospodarstwa / bez podpisu osoby sporządzającej / ale dane w niej zawarte dotyczą tylko dwóch z wymienionych w wykazie osób, a dane dotyczące pozostałych osób wymienionych w tym wykazie są niepełne i rozbieżne z wykazem. Wskazuje to, że nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. W zakończeniu uzasadnienia swojej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że wyjaśnienie wskazanych wątpliwości jest niezbędne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena, czy kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979r. o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Państwa, wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, czy też doszło do naruszenia prawa, a jeżeli tak czy było ono rażące, bowiem tylko w tym ostatnim przypadku możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. M. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie i zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa. W skardze podniesiono, że decyzja wydana została niezgodnie z prawem tj. z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz bez uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w zapadłych w sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności Sygn. akt IV SA/Wa 1380/08 zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy określone rozstrzygniecie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. By jednak organ nadzoru mógł dokonać jednoznacznych rozstrzygnięć w tym zakresie konieczne jest prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Na tę okoliczność zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 marca 2004r. sygn. akt. IV SA 4728/03 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002r., utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu stopnia wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 1994r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przejęcia przez Państwo przedmiotowego gospodarstwa nie wyjaśniono, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki wymagane do przejęcia gospodarstwa rolnego na podstawie przepisu, ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Do przejęcia nieruchomości na wskazanej wyżej podstawie konieczne było bowiem wykazanie, iż: nastąpiło objecie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz, że nieruchomość nadal pozostaje we władaniu Państwa lub innych osób fizycznych lub prawnych, którym Państwo przekazało ją w użytkowanie. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy sprawy nie potwierdził aby w dniu 5 kwietnia 1958 r. Państwo /przez swoje organy/ władało przedmiotową nieruchomością, lub też, że po objęciu we władanie przed tą datą przekazało w sposób wyraźny władanie nieruchomości osobom trzecim. Wskazaniami tego właśnie wyroku kierował się organ naczelny wydając w dniu [...] kwietnia 2006 r. decyzję, którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 1994r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979r. Sygn. akt IV SA/Wa 1380/08 dotyczącej przejęcia na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ stopnia wojewódzkiego. Nie można zgodzić się z postawionym w skardze zarzutem, że organ naczelny zignorował wyroki WSA, które dotychczas zapadły w niniejszej sprawie, naruszając tym samym art. 153 ppsa. Stwierdzić należy, że wyrok WSA z dnia 23 marca 2004r. sygn. akt. IV SA 4728/03 był jedynym wyrokiem w niniejszej sprawie, w którym Sąd wskazał jakie okoliczności winny zostać ustalone, aby możliwe było wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem jest decyzja Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979r. dotycząca przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Wyrok sądu administracyjnego (z dnia 23 marca 2004r. sygn. akt. IV SA 4728/03) uchylający decyzję organu II instancji stworzył taką sytuację procesową, iż eliminując jedynie orzeczenie ostatecznie kończące sprawę, pozostawił jej tok działaniu organów właściwych do załatwienia sprawy. Organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, działając po wyroku WSA obowiązany był podjąć działania mające na celu wykonanie ustaleń zawartych w wyroku sądu administracyjnego. Jeżeli zatem, na skutek oceny istniejącego stanu faktycznego i prawnego doszedł do wniosku, iż należy podjąć czynności dowodowe, które wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, mógł uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Podstawę prawną przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa stanowił przepis art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Przepis ten dopuszczał nacjonalizację nieruchomości rolnych, które do dnia wejścia w życie ustawy tj. dnia 5 kwietnia 1958r pozostawały we władaniu Państwa i pozostawały w tym władaniu nadal lub przez Państwo zostały przekazane w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Z akt sprawy wynika, że właściciel opuścił przedmiotowe gospodarstwo w 1950 r. i nie władał nim w dniu 5 kwietnia 1958 r. tj. dacie wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958r. Z ustaleń organu stopnia wojewódzkiego podanych w uzasadnieniu Sygn. akt IV SA/Wa 1380/08 decyzji z dnia [...] sierpnia 1994r., wynika że wchodzące w skład gospodarstwa grunty zagospodarowali miejscowi rolnicy, których następnie uwłaszczono. Organ naczelny wskazał, że brak jest jednak danych w jakiej dacie zostały wydane akty nadania, oraz kiedy i czy wydano orzeczenia o wykonaniu aktów nadania w odniesieniu do przedmiotowych gruntów. Minister w uzasadnieniu swojej decyzji podkreślił, że wprawdzie w aktach sprawy znajduje się notatka dotycząca aktów nadania gruntów z tego gospodarstwa / bez podpisu osoby sporządzającej / ale dane w niej zawarte dotyczą tylko dwóch z wymienionych w wykazie osób, a dane dotyczące pozostałych osób wymienionych w tym wykazie są niepełne i rozbieżne z wykazem. Wskazuje to, że nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. Stwierdzić należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uznał, że wyjaśnienie wskazanych wątpliwości jest niezbędne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń możliwa będzie ocena, czy kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979r. o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Państwa, wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, czy też doszło do naruszenia prawa, a jeżeli tak, to czy naruszenie to miało charakter rażący. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).