IV SA/Wa 1381/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako k.p.a.) po rozpoznaniu zażalenia B. C. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Gminy [...] z dnia [...] listopada 1985 r., nr [...], orzekającej o dokonaniu scalenia gruntów m.in. wsi [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że projekt scalenia gruntów WSI [...] w gminie [...] został opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1982 r., nr 11, poz. 80). [...] Gminy [...], decyzją z dnia [...] listopada 1985 r., orzekł o dokonaniu scalenia gruntów m.in. wsi [...] o powierzchni 932,27 ha. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. B. C. wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] (uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2017 r.) o stwierdzenie nieważności w/w decyzji [...] Gminy [...]. Zdaniem wnioskodawcy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, skarżący zarzucił objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów, które zdaniem wnioskodawcy nie powinny być objęte tym postępowaniem. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., m [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Gminy [...] z dnia [...] listopada 1985 r., na podstawie art. 61 a k. p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700, z późno zm., dalej jako u.s.w.g.). Pan B. C., wniósł zażalenie na to postanowienie. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podkreślił swoje niezadowolenie z wydanego przez organ I instancji postanowienia oraz wniósł o jego uchylenie. Ponadto zarzucił, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. zostało wydane w wyniku nierzetelnej oceny materiału dowodowego. Rozpatrując niniejszą sprawę Minister wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w przypadku gdy z żądaniem jego wszczęcia występuje osoba nie będąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Przesłanki odmowy można podzielić według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Należy także uwzględnić inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym może stać się jedną z takich przyczyn. W przedmiotowej sprawie, treść art. 33 ust. 2 u.s.w.g. stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1157) obowiązująca od dnia 16 października 2013 r., do art. 33 u.s.w.g. dodała ust. 2, zgodnie z którym obecnie, do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Od dnia wydania ostatecznej decyzji [...] Gminy [...] z dnia [...] listopada 1985 r. orzekającej o dokonaniu scalenia gruntów m.in. wsi [...], upłynęło ponad [...] lat. W świetle przytoczonych ustaleń zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 2 u.s.w.g., wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 156 k.p.a., w odniesieniu do decyzji [...] Gminy [...] z dnia [...] listopada 1985 r. nie jest możliwe, bowiem brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zażalenia B. C. w trybie administracyjnym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. B. C. złożył skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r., wnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: 1. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako k.p.a.) poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Skarżący zarzucił organom niezbadanie sprawy w kontekście nielegalnego objęcia scaleniem działki [...] (obecnie [...] i [...]), która stanowiła własność wspólnoty gruntowej wsi [...]. Podkreślił, że w okolicznościach jakie zaistniały w sprawie grunty te nie mogły być objęte scaleniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zaskarżonym postanowieniem utrzymał on w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Gminy [...] z dnia [...] listopada 1985 r., nr [...], orzekającej o dokonaniu scalenia gruntów m.in. wsi [...]. Wskazać należy, że podstawę wydania w/w postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będące stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem istnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność prowadzenia postępowania. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste i obiektywne, a ich ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W przypadku żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, samo złożenie wniosku (podania) nie powoduje automatycznie jego wszczęcia. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku czy brak przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych do wszczęcia takiego postępowania. Na tym etapie organ ustala w szczególności czy żądanie wniósł legitymowany podmiot, czy wskazano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (nie analizując jednak czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce). Nie mogą też umknąć uwadze organu ograniczenia czasowe w dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego. Ograniczenia te wynikające zarówno z treści art. 156 § 2 k.p.a. jak i przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym w rozpoznawanej sprawie był, jak słusznie wskazały oba organy art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym do postępowań dotyczących wzruszenie decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna upłynęło 5 lat. Zgodnie z treścią w/w art. 33 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, ograniczenia w czasie doznała zatem możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów do 5 lat, od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna. Z uzasadnienia projektu do ustawy z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, którym dodano ust. 2 do art. 33 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wynika, że celem wprowadzenia tego przepisu było, aby ograniczyć w czasie dopuszczalność prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych w przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia. Ustawodawca wprowadzając powyższy przepis miał w szczególności na uwadze decyzje wydane kilkadziesiąt lat temu i wprowadził ograniczenie co do wzruszalności tych decyzji z uwagi na upływ terminów np. zasiedzenia (druk sejmowy VII kadencji nr 827). Uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że skoro od dnia wydania decyzji [...] Gminy [...] z dnia [...] listopada 1985 r., nr [...] do dnia złożenia w dniu [...] stycznia 2017 r. wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji upłynęło ponad [...] lat, to niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego i ocena merytoryczna decyzji [...] Gminy [...] z dnia [...] listopada 1985 r. Z woli ustawodawcy, po dniu 16 października 2013 r., do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, wyłącza się stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących trybów nadzwyczajnych, w warunkach określonych w art. 33 ust. 2 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. W świetle powyższego Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest zgodne z prawem. Organy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki do wszczęcia postępowania, tj. upływ terminu do wszczęcia postępowania. Za chybione Sąd uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. Zarzuty odnoszą się do braku dokonania w sprawie przez organy merytorycznej oceny decyzji [...] Gminy [...] z dnia [...] listopada 1985 r., nr [...]. Tymczasem organy wobec odmowy wszczęcia postępowania nie mogły oceniać materiału dowodowego w zakresie konieczności stwierdzenia nieważności decyzji. Taka ocena byłaby możliwa dopiero po wszczęciu postępowania nieważnościowego, co w rozpoznawanej sprawie w świetle wskazanych powyżej okoliczności nie mogło mieć miejsca. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.