IV SA/Wa 1386/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz S. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "Główny Inspektor") z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], (dalej "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym GIOŚ, po rozpoznaniu zażalenia S. S. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ" lub "Wojewódzki Inspektor") z [...] lutego 2019 r. (znak: [...]) o nałożeniu grzywny w wysokości 3 000 zł (trzy tysiące zł) w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018 r. (znak: [...]). II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2018r. (znak: [...]) S. S. został zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości polegającej na magazynowaniu obornika w pryzmach na działce nr ewid. [...] w m. R. w odległości mniejszej niż 25m od ujęć wody - zatem w sposób niezgodny z warunkami przechowywania nawozów naturalnych określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu" wydanym na podstawie art. 106 ust 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (t.j. Dz.U. 2017 poz. 1566 z późn. zm.). Termin usunięcia naruszenia jaki został określony w przedmiotowej decyzji to 7 dni od dnia jej otrzymania. Decyzja ta stała się ostateczna wobec niewniesienia od niej odwołania. II.2. WIOŚ w dniach 10 stycznia - 15 stycznia 2019 r. przeprowadził kontrolę działalności gospodarczej prowadzonej przez S. S. na działce o nr ew. [...] przy ul. K. w m. R., w celu sprawdzenia stosowania Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganiu dalszemu zanieczyszczeniu. W wyniku kontroli WIOŚ ustalił, że obornik w pryzmie przechowywany jest wciąż z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ nadal nie została zachowana wymagana odległość pryzmy od ujęcia wody. Ustalenia przedmiotowej kontroli zostały spisane w protokole kontroli [...] z [...] stycznia 2019 r. W związku z powyższym WIOŚ, pismem z 16 stycznia 2019 r., na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej "u.p.e.a.II") skierował do S. S. upomnienie wzywające do wykonania w ciągu 7 dni od jego otrzymania, obowiązku nałożonego na niego decyzją WIOŚ z [...] listopada 2018 r., znak: [...]. Ponadto strona została pouczona, że w razie niewykonania ww. obowiązku w wyznaczonym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w administracji mające na celu przymuszenie do wykonania powyższego obowiązku. Pismo zostało odebrane w dniu 18 stycznia 2019 r. W dniu 25 stycznia 2019 r. S. S. podczas rozmowy telefonicznej poinformował kierownika Delegatury w N. [...] WIOŚ, iż obornik, który dotychczas pryzmowany był niezgodnie z przepisami prawa został przetransportowany. Obecnie zachowana jest właściwa odległość od wód powierzchniowych i ujęć wody pitnej. Na dowód rozmowy w dniu 25 stycznia 2019 r. została sporządzona notatka służbowa. W związku z powyższym [...] WIOŚ w dniach 5 - 13 lutego 2019 r. przeprowadził kolejną kontrolę działalności gospodarczej prowadzonej przez S. S. na działce o nr ew. [...] przy ul. K. w m. R. Podczas przedmiotowej kontroli [...] WIOŚ wykonał pomiary odległości pryzm obornika od ujęcia wody znajdującego się na sąsiedniej działce. Wyniki pomiarów wykazały, iż jedna z pryzm usytuowana jest w odległości 22,1 m od ujęcia wody, a zatem nadal z naruszeniem warunków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2018 r. w sprawie przyjęcia Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu. Ustalenia przedmiotowej kontroli zostały spisane w protokole kontroli [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Następnie [...] WIOŚ, na podstawie art. 119 u.p.e.a., postanowieniem z [...] lutego 2019 r., znak: [...], nałożył na S. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3 000 zł. II.3 S. S. pismem z 2 marca 2019 r., złożył zażalenie na postanowienie WIOŚ z dnia [...] lutego 2019 r.. Skarżący poinformował, że nie zgada się ze stanowiskiem WIOŚ, w myśl którego, nie podjął żadnych zaleceń pokontrolnych. Ponadto nie zgodził się z rygorystycznym potraktowaniem oraz wysokością nałożonej na niego grzywną. Skarżący wskazał również na problemy zdrowotne (pobyt w szpitalu). Stan zdrowia, a w szczególności problemy z poruszaniem uniemożliwiły skarżącemu nadzorowanie prac oraz sprawdzenie prawidłowości przeniesienia pryzm obornikowych. Skarżący wskazał, że wykonawca tylko częściowo wywiązał się z powierzonego mu zlecenia, albowiem nie dysponował precyzyjnym sprzętem. Strona zobowiązała się, że niezwłocznie przesunie obornik i dołoży wszelkiej staranności, aby zostały spełnione wymogi określone przepisami ochrony środowiska. II.4. Uzasadniając zaskarżone postanowienie GIOŚ wskazał m. in., że WIOŚ nakładając grzywnę w wysokości 3 000 zł kierował się wskazaniem, że środek egzekucyjny w postaci grzywny odniesie skutek dopiero wówczas, gdy będzie odczuwalny dla zobowiązanego. GIOŚ przypomniał, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny GIOŚ wskazał, że odpowiada ona wysokości opłaty za przechowywanie odchodów zwierzęcych niezgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2018 r. w sprawie przyjęcia Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu (art. 109 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne). W związku z powyższym zdaniem organu II instancji nałożona grzywna nie jest wygórowana i adekwatna do wielkości naruszenia. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, że nieusunięcie przez S. S. nieprawidłowości polegającej na magazynowaniu obornika w pryzmach na działce o nr ew. [...] w m. R. w odległości mniejszej niż 25 m od ujęć wody stwarza bezpośrednie zagrożenie dla środowiska, w szczególności środowiska wodno-glebowego, a tym samym również zdrowia i życia ludzi. GIOŚ zwrócił również uwagę, że protokoły kontroli [...] i [...] zostały podpisane przez stronę osobiście bez wnoszenia żadnych uwag. Ponadto, w ocenie organu II instancji, przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie stanowi podstawy niewykonana zapisów decyzji. III.1. W skardze na postanowienie GIOŚ z [...] kwietnia 2019 r. skarżący zarzucił, że wykonał w całości obowiązek i obornik już nie zalega. Skarżący wniósł o umorzenie postępowania i umorzenie grzywny. Skarga nie zawiera szczegółowego uzasadnienia. III.2. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z pominięciem istotnych dowodów znajdujących się w aktach sprawy (art. 7 i 77 w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Otóż GIOŚ pominął okoliczność, że w aktach sprawy znajduje się protokół kontroli z [...] marca 2019 r. oraz protokół z oględzin z tego samego dnia. Z protokołów tych wynika (zob. też pismo WIOŚ przekazujące zażalenie z [...] marca 2019 r.), że obornik nie zalega już na działce nr ewid. [...], jak również aktualnie zachowane są już minimalne odległości od ujęć wody na działce sąsiedniej, których niezachowanie było powodem wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem decyzji WIOŚ z [...] listopada 2018r. (znak: [...], zob. też protokół z kontroli z 8-14 października 2018 r.). W świetle tych dokumentów, o których GIOŚ w ogóle nie wspomina w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (w uzasadnieniu tego postanowienia jest natomiast mowa o magazynowaniu obornika w pryzmach na działce o nr ew. [...]), podobnie jak o piśmie skarżącego z 15 marca 2019 r., nie budzi wątpliwości, że w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia GIOŚ na działce nr ewid. [...] nie znajdował się już obornik w odległości mniejszej niż 25 m od ujęć wody, o których mowa w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2019 r. oraz w protokole kontroli, które poprzedził wydanie tej decyzji. Tytuł wykonawczy został zatem przez skarżącego wykonany przed wydaniem postanowienia organu II instancji i nie było podstawy do utrzymania w mocy postanowienia nakładającego na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia (art. 7 § 3 oraz art. 45 § 1 u.p.e.a.). Należy przy tym podkreślić, że wykonanie obowiązku po wszczęciu postępowania egzekucyjnego nie stanowi podstawy do jego umorzenia (argumentum ex art. 59 u.p.e.a.), ale uzasadnia odstąpienie przez organ egzekucyjny od dalszych czynności egzekucyjnych (art. 7 § 3 oraz 45 § 1 u.p.e.a., wyrok WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2007 r., VII SAB/Wa 27/07, CBOSA; W. Piątek, Zakończenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, RPEiS 2016, 2016, nr 1, s. 142-145). W realiach niniejszej sprawy, dla zakończenia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego wystarczające było zatem uchylenie przez GIOŚ postanowienia WIOŚ z [...] lutego 2019 r. (znak: [...]) z uzasadnieniem, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym został wykonany w całości przed rozpoznaniem zażalenia. Równocześnie trzeba zauważyć, że we wspominanym protokołach z marca 2019 r. stwierdzono, że cześć przeniesionego obornika znajduje się na innej działce skarżącego (tj. [...]), w odległości 12 m. od studni należącej do skarżącego (jest to inna studnia niż te znajdujące się na działkach sąsiadów, z powodu których wydano decyzję z [...] listopada 2018 r.). Zdaniem skarżącego (zob. pismo z 15 marca 2019 r.), jest to studnia o głębokości ok. 3 m, wykonana w latach siedemdziesiątych, nieużytkowana od wielu (nie pełni ona funkcji ujęcia wodnego). Należy w tym miejscu zauważyć, że administracyjny tytuł wykonawczy, jako akt administracyjny obejmujący obowiązek określonego zachowania nałożony na stronę, w demokratycznym państwie prawnym nie może podlegać wykładni rozszerzającej (art. 2 Konstytucji RP). W realiach niniejszej sprawy decyzja WIOŚ z [...] listopada 2018 r. nie mogła stanowić podstawy egzekucji obejmującej obowiązek usunięcia obornika z innej działki niż ta wskazana w tytule, zwłaszcza, że na skutek przesunięcia obornika na działkę [...] zachowane zostały minimalne odległości od studni zlokalizowanych na działkach sąsiednich, o których to studniach jest mowa w uzasadnieniu decyzji WIOŚ z [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzającym wydanie tej decyzji protokole kontroli. Stan bezprawności stwierdzony tytułem wykonawczym został zatem usunięty. Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie może natomiast w sposób autorytatywny wypowiadać się w kwestii, czy "nowa" lokalizacja przedmiotowego obornika względem innej studni (tj. studni znajdującej na działce należącej do skarżącego, która w jego opinii od wielu lat nie pełni funkcji ujęcia wody) stanowi delikt administracyjny. Zagadnienie to może być ewentualnie przedmiotem nowego postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora. IV.2. Rozpoznając sprawę ponownie GIOŚ winien mieć na uwadze powyższą wykładnię oraz wskazania co do dalszego postępowania. Ze wskazań tych wynika w szczególności, że GIOŚ winien uchylić postanowienie WIOŚ o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia z uwagi na wykonanie, jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora, obowiązku objętego tytułem wykonawczym. IV.3. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (120). IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.