IV SA/Wa 1387/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] Związku Gmin z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] Związku Gmin z siedzibą w Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania [...] Związku Gmin od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wymierzającej karę pieniężną w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy zł) za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399), którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan faktyczny sprawy przestawiał się następująco: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od 23 lipca do 7 sierpnia 2013 r. przeprowadził kontrolę [...] Związku Gmin. W trakcie kontroli [...] WIOŚ ustalił, że [...] Związek Gmin przejął zadania gmin wynikające z ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym obowiązek zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. W trakcie kontroli [...] WIOŚ ustalił, że [...] Związek Gmin nie wykonał tego obowiązku, natomiast po przeprowadzeniu postępowania w trybie zamówienia podpisał umowę z Miastem Z., na rzecz którego działa Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z., powierzając mu zadanie polegające na odbiorze i zagospodarowaniu stałych odpadów komunalnych z terenu Gmin tworzących [...] Związek Gmin. Odbiorem odpadów na terenie działania Związku (Miasto Z., Gmina Z., Gmina C., Gmina S.) zajmuje się od 1 lipca 2013 r. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z., będący samorządowym zakładem budżetowym. W wyniku powyższych ustaleń [....] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] wymierzył [...] Związkowi Gmin karę pieniężną w wysokości 50 000 zł za niezorganizowanie przetargu na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Od powyższej decyzji strona pismem z dnia 11 października 2013 r. złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie z wniosku Rady Miejskiej I. z dnia 27 września 2012 r. w sprawie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP art. 6d oraz art. 6e cytowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (sygn. K 52/12). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznana. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo zauważył, że [...] Związek Gmin nie organizując przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dalej organ podniósł, że [...] WIOŚ, wydając decyzję wymierzającą karę pieniężną [...] Związkowi Gmin za niezorganizowanie przetargu na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, naruszył przepisy proceduralne. Zgodnie z treścią art. 123 § 1 i 2 K.p.a. "w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia". Zatem po otrzymaniu wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, przedłożonego przez stronę najpierw w dniu 22 sierpnia 2013 r., a następnie pismem z dnia 9 września 2013 r., organ I instancji powinien wydać postanowienie w związku z przedmiotowym wnioskiem, tj. zawiesić postępowanie lub odmówić zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary w trybie art. 9z ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Końcowo organ stwierdził, że uchybiając temu obowiązkowi, organ I instancji naruszył art. 6, 8, 11 i 97 K.p.a. w związku z powyższym należało zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska stała się przedmiotem skargi [...] Związku Gmin do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) poprzez nie odniesienie się przez organ wydający zaskarżoną decyzję w treści jej uzasadnienia do wszystkich kluczowych okoliczności podnoszonych przez Związek w toku prowadzonego postępowania; - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ II instancji może w decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, pośrednio wskazywać na zakres merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma, w ocenie organu II instancji, istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 139 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ II instancji może w decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia zawrzeć sugestię merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, w wyniku ponownego jej rozpatrzenia. Jednocześnie strona wniosła o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w W. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Z. i umorzenie niniejszego postępowania ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w W. i przekazanie do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest prawidłowość rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, mocą którego uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. wymierzającą karę pieniężną w wysokości 50.000 zł. Decyzja organu II instancji wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc ma charakter kasacyjny, eliminuje z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu I instancji z przyczyn proceduralnych. Decyzja wydana w powyższym trybie nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, nie przesądza o prawach czy obowiązkach stron postępowania, lecz wskazuje na wady procesowe postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a., będący podstawą zaskarżonej decyzji, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Cytowany przepis wyraźnie zatem wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Równocześnie zebrany materiał dowodowy musi być prawidłowy i zupełny, a więc musi umożliwiać wydanie merytorycznej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu nadanym mu nowelizacją z dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powoduje to, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, mocą którego uchylona zostaje zaskarżona decyzja, a sprawa jest przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, może mieć miejsce wyłącznie, gdy organ ten bądź to nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź też przeprowadzone postępowanie wyjaśniające rażąco narusza przepisy postępowania (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 519). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały więc wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konsekwentnie uznać należy, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy. Również w orzecznictwie zauważa się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Innymi słowy, żadne inne wady postępowania oraz wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy; nie jest zatem dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r. sygn. II SA 400/81, ONSA 1981 Nr 2 poz. 48). Należy więc podkreślić, że ten rodzaj rozstrzygnięcia jest dopuszczalny wyjątkowo (z woli ustawodawcy), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (zob. wyrok NSA z dnia 22.09.1981, II SA/Rz 400/81). Niedopuszczalność wykładni rozszerzającej powoduje zatem, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten, w razie uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, obowiązany jest do wykazania przyczyn, które uniemożliwiły mu skorzystanie z art. 136 k.p.a. (dającego możliwość uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie). W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żadnym stopniu nie przekonuje do skasowania decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności bowiem nie wykazuje przyczyn warunkujących skasowanie tej decyzji. W uzasadnieniu tym wskazano że w świetle art. 123 § 1 i 2 K.p.a. w toku postępowania organ administracyjny wydaje postanowienia, a zatem po otrzymaniu wniosku strony o zawieszenie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, winien go rozpatrzyć tj. zawiesić, bądź odmówić zawieszenia postępowania. Nie rozpoznając wniosku o zawieszenie postępowania organ I instancji dopuścił się w ocenie organu odwoławczego naruszenia art. 6, 8, 11 i 97 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że naruszeń tych nie można wyeliminować na etapie postępowania II-go instancyjnego. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można natomiast doszukać się oceny wpływu naruszenia przepisów postępowania na zakres rozstrzygnięcia. Nie określono w tym uzasadnieniu także zakresu postępowania dowodowego, który wymaga wyjaśnienia (dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego). Przy aktualnym bowiem brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a. należy nie tylko powołać naruszenie przepisów postępowania aby uchylić decyzję wydaną w pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, ale należy też wskazać na okoliczności faktyczne wpływające na sposób rozstrzygnięcia sprawy a nie wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Warto podkreślić, iż użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2013 r., III SA/Kr 665/13). Wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania złożony został również w odwołaniu od decyzji I instancji. Zatem organ odwoławczy mógł go ocenić w aspekcie spełnienia przesłanek z art. 97 K.p.a. samodzielnie, bez konieczności uchylania zaskarżonej decyzji. Oceny takiej organ II instancji nie przeprowadził. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W istocie obowiązkiem organu było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a więc przesądzenie, czy skarżąca spełnia przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.pa. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania wskazać należy, że zasługuje on na uwzględnienie tylko w kwestii nie odniesienia się do zarzutów o charakterze procesowym, ponieważ decyzja organu II instancji ma charakter kasacyjny, eliminujący z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu I instancji z przyczyn proceduralnych. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wybiórczo potraktował podniesione w odwołaniu zarzuty o charakterze procesowym, odnosząc się jedynie do kwestii nie rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania. Pozostałe natomiast zarzuty zostały przez organ pominięte, szczególnie te wymienione w pkt 2- 5 odwołania. Ponadto wskazać w tym miejscu należy, że organ odwoławczy orzekając w trybie art. 138 § 2 k.p.a. - nie może ingerować w treść merytoryczną rozstrzygnięcia wydawanego przez organ I instancji. Jednak w niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska odnosząc się do kwestii nie przeprowadzenia przez skarżącego przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów stwierdził, że naruszył on tym samym obowiązek wynikający z art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Tak więc, organ odwoławczy podejmując taką decyzję nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem to nie mieści się w zakresie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn wyłącznie procesowych, decyduje bowiem tylko i wyłącznie organ I instancji, zaś organ II instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji w pierwszej kolejności odniesie się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania. W sytuacji braku przesłanek do zawieszenia postępowania dokona oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia rozpoznając sprawę merytorycznie i oceniając zarzuty odwołania, a podjęte rozstrzygniecie należycie uzasadni. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.