IV SA/Wa 1387/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wymagań jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych I. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 8, 9, 10 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] spółka z o.o. z siedzibą w W., (dalej "strona skarżąca"), działając na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na § 2 ust. 1 pkt 8, 9 i 10 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2013 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy [...]. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 7 ust. 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegającego na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe udzielone radom gmin, poprzez określenie wymagań prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podczas gdy powołany przepis upoważnia powołane organy samorządu gminnego jedynie do określenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie powołanej działalności; - § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, w związku z art. 7 ust. 3a oraz art. 7 ust. 7 ustawy o czystości, polegającego na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z powołanego rozporządzenia i powołanej ustawy odnośnie do określenia w zaskarżonej uchwale wymagań niedotyczących pojazdów asenizacyjnych i bazy transportowej, zabiegów sanitarnych ani porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, jak też miejsc przekazywania nieczystości ciekłych; - § 115 i § 135 w związku z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 7 Konstytucji poprzez odstąpienie od reguł techniki prawodawczej wskazanych w powołanych przepisach Rozporządzenia i zamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisów regulujących sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, co godzi w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji. Strona skarżąca wniosła o: dopuszczenie dowodów z załączonych dokumentów na okoliczności odpowiednio wskazane w treści jego uzasadnienia; o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § p.p.s.a.; na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że wymogi wymienione w § 2 ust. 1 pkt 8, 9 i 10 zaskarżonej uchwały, jakie miałby spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie Zezwolenia, zostały skonkretyzowane wobec Skarżącego w decyzji Nr Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]) udzielającej stronie skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy [...]. Decyzja ta stała się przedmiotem odwołania. Powyższe uzasadnia interes prawny skarżącej spółki. Nadto Spółka wywiodła, że skarga została złożona z zachowaniem wymogów formalnych. Strona skarżąca przechodząc do meritum sprawy, wskazała że podstawą wydania zaskarżonej uchwały był art. 7 ust. 3a ustawy o czystości. Rada Gminy [...] na podstawie wskazanego przepisu, upoważniona została do określenia w zaskarżonej uchwale jedynie wymogów, jakie spełniać musi przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia. W ocenie Spółki wskazany przepis nie upoważnia rad gminy do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca prowadzący już działalność objętą zezwoleniem. Tak więc Rada Gminy [...] nie była uprawniona do stanowienia warunków, jakim podlegać ma już samo wykonywanie działalności objętej zezwoleniem. Na potwierdzenie zasadności postawionych zarzutów, Spółka przywołała i zacytowała szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz orzeczenie nadzorcze Wojewody [...]. W ocenie strony skarżącej w zaskarżonych przepisach określone zostały warunki prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Wobec czego zaskarżone przepisy uchwały, jako odnoszące się do przedsiębiorców prowadzących działalność objętą zezwoleniem, wydane zostały z przekroczeniem art. 7 ust. 3a ustawy o czystości. Strona skarżąca wskazała także, że ustawa o czystości nie pozostawia radom gmin możliwości swobodnego kształtowania treści wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. W artykule 7 ust. 7 tej ustawy przewidziano bowiem, że szczegółowy sposób określania takich wymagań, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania odpowiednich zezwoleń, określić ma w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska. Wskazano także, że w § 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska, obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej uchwały, wskazano zakres przedmiotowy wymagań do uzyskania zezwolenia. Zaskarżona uchwała, w kwestiach niedotyczących wyposażenia technicznego (pojazdów asenizacyjnych i bazy transportowej) oraz miejsca przekazywania nieczystości, mogła odnosić się jedynie do zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami. Tymczasem nie można uznać, aby obowiązki świadczenia usług wyłącznie na podstawie umowy z właścicielem (współwłaścicielem, użytkownikiem, zarządcą oraz innym podmiotem władającym nieruchomością) i na warunkach w niej określonych (§ 2 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały), wystawiania uiszczania opłat za przedmiotowe usługi (§ 2 ust. 1 pkt 9 zaskarżonej uchwały), jak też składania kwartalnych sprawozdań, o których mowa w odrębnych przepisach (§ 2 ust. 1 pkt 10 zaskarżonej uchwały), dotyczyć miały zabiegów sanitarnych lub porządkowych związanych ze świadczonymi usługami. Omawiane przepisy jedynie zobowiązują do zawierania umów i potwierdzania wykonania usługi, a zatem mają charakter ściśle sprawozdawczy. Skarżąca ponownie przytoczyła orzecznictwo potwierdzające jej stanowisko. Odnosząc się do kolejnego zarzutu strona skarżąca wskazała, że oceniając zaskarżoną uchwałę, należy mieć na względzie rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej, a w szczególności § 115 i § 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia. Z powołanych przepisów wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Naruszenie wymienionych przepisów i odstąpienie od wskazanych reguł techniki prawodawczej stanowi istotne naruszenie prawa, godzące w zasadę legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji, i powodujące nieważność § 5 ust. 1 i 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przyznał, że zaskarżone przepisy uchwały stanowią powtórzenie zapisów ustawowych, jednakże jest to uzasadnione specyfiką obszaru gminy, w której większość przedsiębiorców charakteryzuje relatywnie niewielka znajomość przepisów prawa. Stąd zasadne było zawarcie w uchwale postanowień, które całościowo będą obejmować przedmiotową materię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz.1302, dalej w skrócie "p.p.s.a"). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga została wniesiona w terminie wskazanym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarżąca zwróciła się do Rady Gminy [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Pismo zostało doręczone organowi [...] stycznia 2019 r. Wobec braku odpowiedzi, Spółka wniosła skargę do WSA w dniu [...] marca 2019 r., a więc w ustawowym terminie. Skarżąca, wbrew twierdzeniom organu, posiada też interes prawy w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."), ponieważ zaskarżone zapisy aktu prawa miejscowego zostały powołane i skonkretyzowane jako obowiązki nałożone przez organ wydający zezwolenie wobec skarżącej w zakresie prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Skarżąca odwołała się od tej decyzji. Wobec spełnienia warunków formalnych złożenia skargi do sądu na uchwałę, konieczne jest jej merytoryczne rozpoznanie. W pierwszym rzędzie Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa kształtować prawa na obszarze gminy w sposób samoistny, czyli nie znajdujący podstawy w normie ustawowej. Dotyczy to sytuacji braku w ogóle delegacji ustawowej jak i jej niewłaściwej realizacji. W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale gminnej oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza, jak słusznie wskazuje skarżący, art. 7 ust. 3a i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym unormowaniem rada gminy określi, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 tegoż artykułu, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Wskazany ust. 1 pkt 2 dotyczy działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Przy czym, na podstawie art. 7 ust. 7 tej ustawy Minister Środowiska w rozporządzeniu z 14 marca 2012r. w sprawie szczególnego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, skonkretyzował wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące: 1) opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do: a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług, b) bazy transportowej, 2) zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, 3) miejsc przekazywania nieczystości ciekłych - określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Realizacja powyższych unormowań musi uwzględniać cel jakiemu ma służyć przedmiotowa uchwała. Jako akt prawa miejscowego ma ona umożliwić weryfikację przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zezwolenia takiego udziela organ wykonawczy gminy w drodze decyzji (art. 7 ust. 6 ustawy). W związku z tym organ stanowiący gminy ma w sposób władczy, ale czytelny określić jakie konkretnie warunki przedsiębiorca musi spełnić, aby uzyskać to zezwolenie, a nie jakich obowiązków przedsiębiorca będzie musiał przestrzegać przy wykonywaniu takiej działalności. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przedmiotowa uchwała ma stanowić swego rodzaju ofertę skierowaną do przedsiębiorców, określającą i podającą do publicznej wiadomości wymagania – głównie techniczne – jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 marca 2011r., sygn. akt II SA/Ol 65/11, Lex nr 993526, wyrok WSA w Warszawie 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1508/17, orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem, jak trafnie podniósł skarżący, w § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały ustalono wymagania dla przedsiębiorcy wykonującego już działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, co jednoznacznie wynika z brzmienia zawartego tan zapisu. Przepis art. 7 ust. 3a ustawy o czystości ogranicza natomiast kompetencje stanowiące organu gminy wyłącznie do ustalenia wymagań w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się dopiero o uzyskanie zezwolenia. Tym samym nie obejmuje kwestii związanych z obowiązkami tych podmiotów powstającymi w trakcie realizacji wymienionych zadań. Dodatkowo, co również zasadnie wywodzi skarżący, z przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska wynika, że określenie wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o pozwolenie, dotyczyć może tylko i wyłącznie zakresu przedmiotowego wskazanego w rozporządzeniu. Nałożenie obowiązków dotyczących zawarcia umowy z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) nieruchomości i świadczenie usług na warunkach w niej określonych oraz wystawiania dowodów wykonania usług (postanowienia zaskarżonych jednostek redakcyjnych załącznika do uchwał) nie jest w żaden sposób związane z wymaganiami określonymi z pkt. 1-3 § 1 rozporządzenia, co wynika jednoznacznie z treści zaskarżonego zapisu i treści rozporządzenia. Powyższe prowadzi do konstatacji, że określenie zasad prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania tej działalności po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegację ustawową zawartą w tym przepisie. Z powyższych względów za zasadne uznał Sąd zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 marca 2012r. polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z wyżej powołanych przepisów. W odniesieniu do stanowiska Rady Gminy w sprawie wskazać jedynie należy, że nawet gdyby uznać, że zapisy z § 2 ust. 1 pkt 8-10 uchwały stanowią całościowe ujęcie problematyki dla tych przedsiębiorców, których znajomość prawa jest znikoma, to i tak brak było podstawy prawnej do zawierana w treści zaskarżonego aktu prawa miejscowego informacji tej treści. Zasadny jest również zarzut naruszenia § 135 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Rozporządzenie) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wobec zawarcia w uchwale zapisów wykraczających poza upoważnienie zawarte w ustawie i rozporządzeniu. Na koniec należy odnieść się do wniosków dowodowych przedstawionych w skardze i przypomnieć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy jednak mieć na uwadze, że chodzi tu o wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego ustalonego w sprawie, a nie co do wykładni prawa. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., jest bowiem ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Nie stanowi natomiast dowodu z dokumentów treść wyroku zapadłego w innej sprawie, ani treść decyzji, w której wyrażona jest ocena prawna w podobnej sprawie. Skoro wolą pełnomocnika jest zwrócenie uwagi Sądu na dane orzeczenie, wystarczające jest przywołanie jego sygnatury w treści skargi. Nie jest natomiast ani konieczne ani zasadne w okolicznościach ww. wyjaśnień załączanie kserokopii wielu wyroków celem przeprowadzenia dowodu uzupełniającego. Mając powyższe na względzie orzeczono w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składał się wpis w wysokości 300 zł., wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika zgodnie § 14 ust. 1 pkt. 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz kwota 17,00 zł. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa