IV SA/Wa 1387/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2021r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister lub organ odwoławczy) decyzją z [...] czerwca 2021r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2020r., znak: [...], którą umorzono postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1995r., znak: [...] w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolnej niezabudowanej, położonej we wsi [...], w gminie [...], oznaczonej jako działa o nr ew. [...] o pow. 1,02 ha. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] września 1995 r. (znak wskazany na wstępie) Wojewoda [...] przekazał Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolne Skarbu Państwa położone na terenie gminy [...], wśród których była m.in. nieruchomość położona we wsi [...], oznaczona działką ewidencyjną nr [...] o pow. 1,02 ha, zapisana w księdze wieczystej [...] (księga zniszczona), prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] wystąpił J. S. (dalej: wnioskodawca, skarżący). W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że sporna działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz osoby prywatnej, tj. J. S., a następnie J. S.. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie akt nie wynika by wnioskodawca dysponował tytułem prawnym do wskazanej we wniosku nieruchomości w dacie orzekania przez Wojewodę [...], jak i obecnie. Podkreślono przy tym, że o posiadaniu przez niego interesu prawnego nie świadczy akt własności ziemi z [...] kwietnia 1979r., nr [...] , stwierdzający że ojciec wnioskodawcy był właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. 1,90 ha oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 1992r., sygn. akt [...], w którym wnioskodawca został wskazany jako jeden z następców prawnych po zmarłym J. S.. Organ podkreślił przy tym, że przedmiotem decyzji Wojewody [...] z [...] września 1995r. nie byłą działka położona w [...] nr ew. [...] lecz nr ew. [...]. Zauważono także, że z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1993r., sygn.. akt [...] wynika, że przedmiotem postępowania o dział spadku po J. S. były nieruchomości stanowiące działki nr ew. [...], [...], [...] a zatem w skład spadku nie wchodziła działka nr ew. [...]. W tej sytuacji zatem w ocenie organu wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1995r. a tym samym nie może być uznany za stronę tego postępowania, co oznacza, że zasadnym było umorzenie postępowania wszczętego na jego wniosek. J. S. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniósł, odwołując się do uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2017r., że Minister błędnie przyjął, że w dacie wydania decyzji J. S. nie był właścicielem działki nr [...], gdy tymczasem Akt własności ziemi nr [...] z [...] kwietnia 1979r. przyznawał własność działki o nr ew. [...] J. S. a działki nr ew. [...] i [...] powstały w miejsce działki nr ew. [...]. W ocenie wnioskodawcy w sprawie dokonano pobieżnie i bez należytej staranności ustaleń stanu faktycznego, gdyż m. in. organ powinien podjąć czynności zmierzające do ustalenia kto jest właścicielem nieruchomości, szczególnie w sytuacji kiedy jedynym dowodem na potwierdzenie prawa własności Skarbu Państwa miała być księga dawna, która uległa zniszczeniu. Wskazano również że decyzja o przekazaniu tej nieruchomości na rzecz ANR wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność ma charakter trwały. Minister po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] czerwca 2021r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy orzeczenie własne z [...] października 2020r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną zakażonej decyzji był art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. m.in. wtedy, gdy z żądaniem występuje osoba nieposiadająca interesu prawnego w sprawie. Organ wskazał przy tym, że wnioskodawca wywodzi swe prawo własności do działki nr ew. [...] z wydanego w dniu [...] kwietnia 1979r. Aktu własności ziemi nr [...]. Jednak decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r., nie była objęta działka nr [...], lecz działka nr [...]. Podkreślono również, że postępowanie o dział spadku po J. S. zakończyło się postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r., sygn. akt [...], w którym Sąd ustalił, że przedmiotem postępowania są nieruchomości stanowiące działkę nr [...], nr [...] oraz nr [...] objętą KW nr [...] - tak więc sporna działka nr [...] nie była przedmiotem tego postępowania. Zauważono również, że prawo własności działki nr [...] w KW nr [...] wpisane było na podstawie umowy sprzedaży (Rep. A. nr [...] z dnia [...].10.1984 r), a nie Aktu Własności Ziemi. Powyższe w ocenie organu potwierdza również opinia biegłego (por. protokół z rozprawy z dnia [...] października 2017 r.) i wyciąg, nadesłana przez Sąd Rejonowy w [...], przy piśmie z dnia 5 maja 2020 r., który wskazał, że w starym rejestrze gruntów, dotyczącym działki [...], prowadzonym do 1981 r., były 2 uwagi. Przy pgr [...] (która utworzyła później sporną działkę [...]) dopisane było "SP - Zalew", natomiast przy pgr [...] (która następnie utworzyła działkę [...]) - "własność". Biegły zauważył również, że w nowej ewidencji gruntów (prowadzonej od 1981 r.), przy spornej działce nr [...] znajduje się adnotacja "działka [...] jest własnością Skarbu Państwa jako rezerwat zbiornika wodnego elektrowni [...], w użytkowaniu obywatela J. S.". Dodatkowo w ocenie organu własność Skarbu Państwa działki nr [...] potwierdza także notatka Wojewódzkiego Urzędu i Geodezji i Terenów Rolnych w [...], zawarta w aktach sprawy [...] (nadesłanych przez [...] Urząd Wojewódzki w [...], przy piśmie z dnia 7 października 2019 r.), Według niej, w księdze wieczystej [...] (zniszczonej) ujawniona była pgr [...] (która i utworzyła przekazaną później Agencji działkę [...]), jako własność Skarbu Państwa. Ze wskazanych wyżej względów w ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji jest prawidłowa, gdyż w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r. Skarb Państwa był właścicielem spornej nieruchomości. Tym samym ich właścicielem nie mógł być wnioskodawca, czy też jego poprzednicy prawni. A w tej sytuacji wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r. Nie zgadzając się ze wskazaną wyżej decyzją Ministra z [...] czerwca 2021r. J. S. (dalej skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i 2, art. 19 ustawy z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Z tego też względu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania podkreślając, że do Sądu Rejonowego w [...] został złożony wniosek o zasiedzenie działki nr [...]. Sąd po rozpoznaniu sprawy postanowieniem z [...] listopada 2017r. sygn. [...] oddalił wniosek o zasiedzenie argumentując, że J. S., który był poprzednikiem prawnym wnioskodawców, przysługiwało już prawo własności do działki nr ew. [...] na podstawie aktu własności ziemi nr [...], gdyż działka [...] jest częścią działki nr [...]. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Sąd miał podkreślić, że współwłaścicielami działki nr ew. [...] są M. L., E. N. i J. S. jako spadkobiercy J. S. i to pomimo decyzji Wojewody [...] z [...] września 1995r. a zatem stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej [...] w zakresie, w jakim własność tej działki jest wpisana na rzecz Skarbu Państwa jest niezgodny ze stanem rzeczywistym. A zatem w ocenie skarżącego Minister błędnie przyjął, że w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] J. S. nie był właścicielem działki nr ew. [...], gdyż Akt własności ziemi przyznawał własność działki nr ew. [...] J. S.. Działki nr ew. [...] i [...] powstały w miejsce działki [...]. Podniesiono także, że przekazanie ANR na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nieruchomości mogło nastąpić tylko w przypadku nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa. A zatem Wojewoda [...] wydając w 1995r. decyzję przekazującą własność działki nr ew. [...] rażąco naruszył przepisy prawa, gdyż nie był on właścicielem wskazanej działki a zatem nie mógł nią rozporządzać. Nadto wskazano, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność ma charakter trwały, bowiem nie można rozporządzać mieniem, którego nie jest się właścicielem, bez wyraźnego upoważnienia właściciela. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Badając niniejszą sprawę w powyższych granicach Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, co skutkowało błędnym a przynajmniej przedwczesnym zastosowaniem art. 28 i art. 105 § 1, a w konsekwencji również naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: kpa). Pierwszy z powołanych ostatnio przepisów m.in. nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyrażając zasadę prawdy obiektywnej, która jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 kpa, nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 kpa, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Z kolei z art. 138 § 1 pkt 1 kpa wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie i doktrynie przyjęło się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Wskazana wyżej bezprzedmiotowość występuje więc, gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozstrzygania w drodze postępowania administracyjnego. Oznacza to zatem, że brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkuje niemożnością załatwienia sprawy przez rozstrzygnięcie co do istoty. W piśmiennictwie podnosi się także, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowe w dwóch przypadkach: braku decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona, oraz niedopuszczalności weryfikacji decyzji w tym trybie. W pozostałych przypadkach zawsze istnieje przedmiot sprawy, to jest decyzja, co do której jest konieczne rozstrzygnięcie o istnieniu lub braku kwalifikowanych wad (Piotr Marek Przybysz, Komentarz aktualizowany do art.105 Kodeksu postępowania administracyjnego, t. 17, Lex/el., 2021). Ponadto z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia, gdy określona osoba nie może być stroną postępowania, lub gdy przestała spełniać warunki uznania jej za stronę postępowania. Z art. 28 kpa wynika zaś, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącej podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania decyzji. Niewątpliwie też, od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Tak rozumiany interes prawny dotyczy więc wyłącznie podmiotu, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają konkretne uprawnienia lub obowiązki powiązane z konkretną sprawą. Interes prawny musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że organ uznał, iż postępowanie z wniosku skarżącego stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie wykazał on, aby w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda, był właścicielem objętej nią nieruchomości tj. działki nr ew. [...]. Swoje stanowisko organ oparł na stwierdzeniu, że nieruchomość objęta decyzją, której stwierdzenia nieważności co do części żądał skarżący stanowiła własność Skarbu Państwa .Tym samym jej właścicielem nie mógł być wnioskodawca, czy też jego poprzednicy prawni. A co zatem idzie wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1995r. Jak wskazano powyżej, w ocenie Sądu, stanowisko organu jest przynajmniej przedwczesne. Organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie wyjaśnił wszystkich niezbędnych do jej wydania okoliczności sprawy. Należy bowiem wskazać, że w świetle twierdzeń skarżącego, które opiera on na postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2017r. o sygn. [...] w przedmiocie zasiedzenia działki nr ew. [...], organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny czy działka nr [...] pochodzi z dawnej działki o nr [...], która Aktem własności ziemi nr [...] z [...] kwietnia 1979r. została przyznana ojcu skarżącego J. S. a nadto czyją stanowiła własność na dzień [...] września 1995r. kiedy to została wydana decyzja o przekazaniu m. in. działki nr ew. [...] na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zauważenia przy tym wymaga, że organ mimo posiadania stosownej wiedzy o toczeniu się postępowania przed sądem powszechnym o zasiedzenie oraz wydaniu przez Sąd w dniu [...] listopada 2017r. postanowienia o sygn. [...], w którym jak twierdzi skarżący, oddalono powództwo ze względu na to, iż stanowi ona własność następców prawnych J. S. (w tym również skarżącego w niniejszej sprawie), nie wezwał skarżącego do przedłożenia uzasadnienia tego postanowienia ani też sam nie wystąpił do Sądu o kopię tego uzasadnienia, celem zweryfikowania twierdzeń skarżącego oraz możliwości poczynienia dodatkowych ustaleń w kwestii własności tej działki. Nie odniósł się również w uzasadnieniu decyzji do tych twierdzeń w żaden sposób. W ocenie Sądu podnoszone przez skarżącego twierdzenia mogą mieć istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli bowiem faktycznie powodem oddalenia powództwa było uznanie przez Sąd, że właścicielem działki nr ew. [...] pozostają następcy prawni J. S. i objęta ona była Aktem własności ziemi jako część działki o nr [...], to po doprowadzeniu do zgodności zapisów księgi wieczystej ze stanem faktycznym (art. 10 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece – jt. Dz.U. z 2019r. poz. 2204 z późn. zm.), niewątpliwie skarżącemu przysługiwałoby prawo strony w niniejszym postępowaniu. Tym samym ustalenie powyższego jest niezbędne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za przedwczesne, bowiem przedmiotem postępowania była kwestia spełnienia przesłanek do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopiero po ustaleniu, że skarżącemu przysługuje przymiot strony a zatem na jego wniosek skutecznie zostało wszczęte postępowanie, będzie możliwe prowadzenie postępowania w zakresie ziszczenia się przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. ----------------------- 2