IV SA/Wa 1389/09

Dnia 5 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi Z. w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Z. w W. kwotę 440 (słownie czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółdzielnia B. w W., zwana dalej "Spółdzielnią" wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. zwróciła się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. o rozpatrzenie sprawy uciążliwości akustycznych powodowanych ruchem drogowym w [...] na wysokości budynków mieszkalnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i podjęcie stosownych działań mających na celu ograniczenie tych uciążliwości. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] zobowiązał Z. w W. do sporządzenia przeglądu ekologicznego dla [...] w W., na odcinku od ul. [...] do ul. [...], w zakresie oddziaływania akustycznego i przedłożenia go do dnia 31 maja 2009 r. W odwołaniu Z. wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji podnosząc, że; a) za uchyleniem decyzji przemawia pismo Dyrektora Biura Ochrony Środowiska Urzędu W. z dnia 10 grudnia 2008 r.; b) art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U, z 2008 r., Nr 25, poz, 150 ze zm.), zwanej dalej "Poś" nie może być podstawą orzekania w niniejszej sprawie z uwagi na: * zawartą w art. 3 pkt 6 Poś definicję instalacji, * dyspozycję art. 3 pkt 20 Poś, z której nie wynika by podmiotem korzystającym ze środowiska był Z., * to że, organ I instancji związany jest żądaniem strony, a Spółdzielnia we wniosku z dnia 19 kwietnia 2004 r, domagała się wydania decyzji nakładającej obowiązek montażu ekranów dźwiękochłonnych właściwemu podmiotowi; c) doszło do naruszenia art. 6, art. 8, art. 75 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa", poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, tj.: * brak określenia czy przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu w odpowiednich dobowych przedziałach czasowych określonych w art. 112-122a Poś, * brak ustalenia jaki wpływ na przekroczenie norm hałasu ma technologia i materiały z jakich wzniesione zostały budynki; sygn. akt IV SA/Wa 1389/09 d) Z. nie spełnia przesłanki "podmiotu korzystającego ze środowiska", tzn. nie jest twórcą i nie ma wpływu na wysokość wskaźnika hałasu w związku z ruchem pojazdów wzdłuż [...]; e) nieznaczna uciążliwość wynikająca z nadmiaru hałasu jest wpisana w życie mieszkańców wielkich miast i wszyscy, którzy zamieszkują w pobliżu tras komunikacyjnych powinni liczyć się z niedogodnościami wynikającymi z faktu wzmożonego hałasu. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż: * w myśl przepisu art. 3 ust. 6 lit. c Poś droga jest instalacją, * wystąpienie oddziaływania instalacji na środowisko zostało udokumentowane nadesłanymi przez Biuro Ochrony Środowiska Urzędu W. wydrukami mapy akustycznej W., * program ochrony środowiska przed hałasem sporządzony na podstawie mapy akustycznej opracowanej przy użyciu wskaźników hałasu LDwn i LN, o których mowa wart. 112a pkt 1 Poś, określa w sposób generalny działania na rzecz ochrony środowiska niezbędne do podjęcia na terenie całego organizmu miejskiego, adekwatnie do uśrednionej na przestrzeni roku emisji hałasu do środowiska, lecz nie rozwiązuje kwestii ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do konkretnych źródeł hałasu, wyrażonego wskaźnikami hałasu LAeq d i lUeq n, o których mowa w art. 112a pkt 2 Poś, precyzującymi wielkość oddziaływań akustycznych na środowisko w odniesieniu do jednej doby, - brak jest podstaw do wykluczenia konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 Poś, * zgodnie z art. 241 ust. 2 Poś jeżeli przegląd ekologiczny dotyczy drogi, obowiązek jego sporządzenia spoczywa na zarządcy obiektu, * w myśl przepisów o ochronie środowiska zobowiązanie zarządzającego drogą do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest działaniem z urzędu, * zaskarżona decyzja nie pozostaje w sprzeczności z art. 115a ust. 2 Poś, gdyż nie określa dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska w związku z ponadnormatywnym oddziaływaniem na środowisko eksploatowanej drogi, lecz zobowiązuje zarządzającego tą drogą do ustalenia rzeczywistych akustycznych oddziaływań na środowisko oraz przedłożenia (w razie stwierdzenia ponadnormatywnej emisji hałasu) propozycji działań na rzecz ochrony środowiska, * zarzut braku ustalenia czy przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu * sygn. akt IV SA/Wa 1389/09 w odpowiednich dobowych przedziałach czasowych określonych w art. 112-122a Poś jest bezpodstawny, gdyż postępowania administracyjne prowadzone w trybie przepisów o ochronie środowiska nie odnoszą się do standardów akustycznych obowiązujących w pomieszczeniach mieszkalnych, - przekroczenie (w wyniku eksploatacji drogi) akustycznego standardu jakości środowiska, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826), obliguje zarządcę drogi do podjęcia działań na rzecz ochrony środowiska przed hałasem ponadnormatywnie emitowanym do środowiska, zgodnie z art. 112 pkt 2 w zw. żart, 139 Poś. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Ministra Środowiska, reprezentujący Z. radca prawny zarzucił naruszenie: * art. 7, art. 8, art, 10, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez ich nieuwzględnienie i niewłaściwą interpretację, co skutkuje brakiem merytorycznej oceny zarzutów skarżącego i zebranego w sprawie materiału, * art. 61 § 4 w zw. z art. 10 i art. 104 kpa polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego z urzędu bez zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania. * art. 237 Poś przez błędną jego wykładnię, * art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez przywołanie go jako podstawy rozstrzygnięcia nie mając przesłanek do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. Stwierdził też, że nie udowodniono przekroczenia poziomu hałasu. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 24 września 2009 r. skarżący dodatkowo podniósł, iż decyzja Ministra Środowiska została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości oraz rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa, gdyż organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w sprawach określonych w art. 237 Poś jest zgodnie z art. 378 ust. 1 Poś starosta, natomiast Marszałek Województwa właściwy jest w sprawach wymienionych w art. 378 ust. 2a Poś. Sąd zarządzeniem z dnia 30 grudnia 2009 r. wezwał organ drugiej instancji o pilne nadesłanie map akustycznych dotyczących przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi z dnia 5 stycznia 2010 r. Minister Środowiska wskazał, iż nie jest sygn. akt SV SA/Wa 1389/09 dysponentem mapy akustycznej W. podnosząc, iż mapa akustyczna wykonywana jest w oparciu o oddziaływania średnioroczne (wskaźniki LDWN i LN, określone w art. 112a pkt 1 Poś) i służy do oceny ogólnego stanu środowiska. Natomiast przegląd ekologiczny wykonywany jest na podstawie wskaźników dobowych (art. 112a ust. 2 Poś) i służy do oceny poszczególnych zjawisk akustycznych, ich faktycznego oddziaływania na środowisko i ma za zadanie wskazać sposoby ograniczenia tych oddziaływań. Dlatego wykonanie przeglądu ekologicznego jest jedynym prawnie przewidzianym sposobem zarówno ustalenia oddziaływania akustycznego przedmiotowej trasy na środowisko jak też określenia sposobów ograniczenia ponadnormatywnych akustycznych oddziaływań na środowisko. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podniósł, iż przepis art. 378 ust. 2a nie skutkuje przeniesieniem właściwości na Marszałka Województwa do orzekania w sprawach wydawania decyzji środowiskowych, o których mowa w ust. 1 tegoż artykułu. Dodatkowo zwrócił uwagę, iż mapy akustyczne sporządza starosta raz na 5 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 237 Poś przegląd ekologiczny to dokument określający oddziaływanie na środowisko funkcjonującej instalacji lub innej działalności (w szerokim odniesieniu się do tego oddziaływania, jego przyczyn i skutków). Nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego następuje w drodze fakultatywnej i uznaniowej decyzji organu ochrony środowiska, co nie oznacza dowolności w orzekaniu. Przesłanką wydania decyzji może być wyłącznie ocena, iż niezbędne jest uzyskanie konkretnych informacji, koniecznych dla podjęcia określonych działań przez organy władzy publicznej (wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnym przedmiocie, postępowania egzekucyjnego odnośnie wykonywania obowiązków wynikających z mocy prawa, wszczęcie procedury legislacyjnej w celu uchwalenia aktu prawa miejscowego np. odnośnie ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania itd.). Adresatem decyzji o sporządzeniu i przedłożeniu przeglądu ekologicznego jest zgodnie z art. 241 ust. 2 Poś zarządzający drogą. Stąd zarzuty skarżącego wskazujące, iż nie jest on podmiotem właściwym do sporządzenia przeglądu sygn. akt IV SA/Wa 1389/09 ekologicznego są bezzasadne. Nie można też uznać co do zasady, iż fakt sporządzenia programu ochrony przed hałasem wyłącza zasadność sporządzenia przeglądu ekologicznego. Bowiem w prawodawstwie krajowym dopuszczalny poziom hałasu określany jest przy pomocy innych wskaźników (LAeq D i LAeq N), niż mające zastosowanie dla wskazanych planów, co wynika z art. 112a Poś. W ich świetle oceniane jest, czy dla instalacji (tu trasy komunikacyjnej - art. 3 pkt 6 lit. c Poś) zapewnione jest dotrzymanie wymaganych standardów, względnie konieczne jest podjęcie określonych działań do których należy w pewnych przypadkach np. ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania (art. 135 Poś). Fakt sporządzenia programów ochrony środowiska z wykorzystaniem innych wskaźników (LDWN i LN) nie wyłącza zasadności sporządzenia przeglądu ekologicznego w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko (art. 237 Poś). Jednak kwestionowane orzeczenie jest wadliwe z innych przyczyn niż powyżej wskazana, W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi, dot. nieważności postępowania z uwagi na rozpoznanie sprawy przez niewłaściwy organ. Decyzję o sporządzeniu i przedłożeniu przeglądu ekologicznego wydaje właściwy rzeczowo organ ochrony środowiska, ustalony zgodnie z art. 378 Poś. 0. właściwości marszałka województwa w konkretnej sprawie nie przesądzają instrumenty prawne znajdujące in concreto zastosowanie, ale rodzaj przedsięwzięcia, w związku z eksploatacją którego ma to miejsce, co wynika z obowiązującego od dnia 1. stycznia 2008 r. art. 378 ust. 2a. Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko zostały wskazane w obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), zwanego dalej "rozp." Zgodnie z § 2. ust. 1 pkt 30 cyt. rozporządzenia przedsięwzięcia w zakresie pozostałych dróg publicznych o nie mniej niż czterech pasach ruchu, na odcinku nie mniejszym niż 10 km, niewymienione w pkt 29, z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej, przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg są przedsięwzięciami dla których sporządzenie 3. sygn. akt IV SA/Wa 1389/09 raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obowiązkowe. Wskazać należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest zobowiązanie zarządcy do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla odcinka [...]. Wobec nie podniesienia powyższej kwestii w toku postępowania administracyjnego, orzekający w sprawie organ administracji nie wskazał klasy przedmiotowej drogi, w szczególności czy jest to autostrada czy droga krajowa (w myśl § 2 ust. 1 pkt 29 rozp.) ewentualnie czy jest inną drogą publiczną o nie mniej niż czterech pasach ruchu, o długości nie krótszej niż 10 km (zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 30 rozp.). Informacje te mają przesądzające znaczenie dla ustalenia czy decyzja została wydana przez właściwy organ. Natomiast twierdzenie skarżącego, iż we wszystkich sprawach dotyczących sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego właściwy będzie starosta (zgodnie z art. 378 ust. 1 Poś) jest błędne. Wskazać należy, iż przepisy art. 378 ust. 2, ust. 2a i ust. 3 są uregulowaniami szczególnym (lex specialis) w stosunku do norm zawartych w ust. 1 cyt. artykułu, wyłączającym pewną kategorię spraw spod właściwości starosty. W szczególności kryterium przyznającym właściwość marszałkowi województwa jest rodzaj przedsięwzięcia, wojewodzie - teren zamknięty. Przeciwne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do sytuacji, w której starosta byłby właściwy we wszystkich rodzajach spraw, a zapisy ust.2-4 należałoby uznać za martwe. Przesądzenie co do meritum kwestii właściwej kwalifikacji instalacji, a co za tym idzie ustalenia czy marszałek województwa był właściwy w sprawie, nie jest na obecnym etapie postępowania niezbędne wobec uchylenia przez Sąd zaskarżonego orzeczenia z przyczyny wskazanej poniżej. Do kwestii właściwości organ odniesie się ponownie rozpoznając sprawę. Rozpoznający niniejszą sprawę Sąd, z urzędu wziął pod uwagę wskazane poniżej naruszenie przepisów postępowania. Minister Środowiska w zaskarżonej decyzji powołał się na wydruk mapy akustycznej W. Jak wskazuje, na jej podstawie stwierdził nie tylko wystąpienie okoliczności ale i faktu negatywnego oddziaływania przedmiotowej instalacji na środowisko. Zauważyć należy, iż organ został wezwany do uzupełnienia akt sprawy poprzez nadesłanie map akustycznych, w odpowiedzi wskazał, iż Minister Środowiska nie jest dysponentem przedmiotowych map. Jednocześnie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, iż mapy takie organ pierwszej instancji przedłożył. Tak więc dokument z którego organ wywodzi określone skutki prawne (przesłankę warunkującą wydanie decyzji zobowiązującej do sporządzenia przeglądu ekologicznego w myśl art. 237 Poś tj. okoliczność wskazującą na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji sygn. akt IV SA/Wa 1389/09 na środowisko) nie został załączony do akt sprawy. Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazania konkretnych danych wynikających zanalizowanej mapy akustycznej (wskazania daty jej sporządzenia, danych dotyczących stosownego jej fragmentu jaki miał na uwadze organ administracji, informacji o stwierdzonych poziomach dźwięku itp.), wyjaśnienia dlaczego organ uznał ją za wiarygodną, oraz informacji czy jest ona aktualna (wobec podnoszonej kwestii, iż mapy takie sporządzane są okresowo). W związku z powyższym zarówno strona skarżąca jak i Sąd nie mają możliwości weryfikacji ustalonej przez organ okoliczności negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko (a zatem i zarzutu skargi dotyczącego błędnego ustalenia, czy doszło do przekroczenia poziomu hałasu). W rozpoznawanej sprawie akta administracyjne winny zawierać wydruk tej części mapy której treść miała znaczenie z punktu widzenia orzekania, natomiast uzasadnienie winno wskazywać konkretne ustalenia poczynione na podstawie mapy (interpretacja istotnych jej wyników). O ile organ odwołuje się do dokumentu ogólnie dostępnego (np. opublikowanego) orzeczenie winno wskazywać dane pozwalające na precyzyjną identyfikację dokumentu bądź jego części, gdy jego zamieszczenie w aktach byłoby bezzasadne. Brak powyższego, stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, iż przepis art. 7 kpa zobowiązuje organ administracji państwowej do przestrzegania zasady dochodzenia prawdy obiektywnej poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa obligują organ do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, a uzasadnienie rozstrzygnięcia musi spełniać wymagania określone w art. 107 § 3 kpa. Natomiast nietrafne jest stanowisko skarżącego zarzucające naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez przywołanie go jako podstawy rozstrzygnięcia. Wskazać należy, iż w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa to prawidłowym rozstrzygnięciem jest wydanie decyzji o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, co winno mieć miejsce właśnie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Gdy zaś chodzi o podniesiony przez skarżącego fakt naruszenia przez organ art. 61 § 4 kpa wskazać należy, iż z powyższego nie wywiedziono żadnych negatywnych skutków prawnych dla strony. Podnieść należy, iż zarządzający drogą jest od 2007 r. stroną w toczącym się przed organami administracji publicznej do spraw ochrony sygn. akt IV SA/Wa 1389/09 środowiska postępowaniu administracyjnym. Marszałek Województwa [...] w uzasadnieniu decyzji I instancji wskazał, iż postępowanie toczy się z wniosku Spółdzielni, co byłoby formalnie dopuszczalne z uwagi na treść art. 61 § 1 kpa oraz brak przepisów, które ograniczałyby możliwość wszczęcia tego rodzaju postępowania na wniosek strony (vide m.in. art. 178 § 4 i art. 375 Poś). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Kierując się treścią art. 152 ppsa w pkt II sentencji wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzekając w punkcie III wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ppsa zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi - 200 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia.