IV SA/Wa 1389/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skarg A. G., R. G. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2012r., po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. i R. G. oraz M. S. od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanej przez Wójta Gminy D. w dniu [...] listopada 2011r., którą to decyzją organ I instancji określił warunki zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie stacji kompleksowej obsługi samochodów wraz z wymianą ogumienia, magazynem części samochodowych i zapleczem socjalno administracyjnym na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości K., gmina D. " – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że Wójt Gminy D. działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), a także § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez W. S. - ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie stacji kompleksowej obsługi samochodów wraz z wymianą ogumienia, magazynem części samochodowych i zapleczem socjalno administracyjnym na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości K., gmina D. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy szczegółowo przytoczył bardzo obszerne wywody zawarte w opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy D. Przechodząc do omówienia treści odwołania wniesionego od decyzji wydanej przez Wójta Gminy D. przez A. i R. G. oraz M. S. stwierdził, że zarzuca ono, iż: raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko powinien być sporządzony przez niezależnego eksperta, a nie przez osobę wynajętą przez inwestora; budowa stacji kompleksowej obsługi samochodów w bliskim sąsiedztwie ich domów mieszkalnych jest niedopuszczalna, gdyż będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie i życie ludzi; w szczególności odwołujący zwrócili uwagę na nieustanną emisję spalin i hałasu. Rozpoznając powyższe odwołanie Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe przedsięwzięcie zaliczono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wójt Gminy D. postanowieniem z dnia [...] października 2010 roku uznał za niezbędne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedmiotowego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także konieczność sporządzenia przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Inwestor przedstawił organowi raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko sporządzony przez mgr inż. J. N. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wskazany raport spełnia wymogi stawiane mu przez art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Realizując obowiązek wynikający z art. 77 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy organ I instancji uzyskał pozytywną opinię (bez zastrzeżeń) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego - postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. Wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji wziął pod rozwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy u.i.ś, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organ nie stwierdził zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem jak wynika z materiału dowodowego sprawy plan taki nie został uchwalony. Zdaniem Kolegium decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 pkt 1 i 85 ustawy u.i.ś. Określa ona bowiem rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1. Zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy upoważnia do stwierdzenia, że realizacja i eksploatacja inwestycji spełniać będzie standardy jakości środowiska, technologia wykonywanych robót nie wpłynie negatywnie na środowisko. Nie budzi też ona zastrzeżeń natury higienicznej i zdrowotnej. Analizując stan istniejący otaczającego terenu organ stwierdził, że budynek kompleksowej obsługi samochodów w linii prostej od najbliższego budynku mieszkalnego oddalony będzie w odległości ponad 60 metrów. Takie usytuowanie stacji i jej zagospodarowanie w odniesieniu do rozmiarów działki, jak również terenów w bezpośrednim sąsiedztwie jest najwłaściwsze, a ponadto ponadnormatywne oddziaływanie przedsięwzięcia nie obejmuje terenów obecnej, jak i ewentualnie przyszłej zabudowy mieszkaniowej. Inne rozmieszczenie obiektów przedsięwzięcia spowodowałoby ponadnormatywne oddziaływanie stacji na w/w tereny zabudowy mieszkaniowej. Omawiany obszar nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże na podstawie dokumentu planistycznego, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. (Uchwała Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 2009 roku ze zm.) teren planowanego przedsięwzięcia przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową - MN/U. Na wskazanych terenach usługi mogą być realizowane jako wbudowane lub wolnostojące, zaś ich oddziaływanie nie może negatywnie wpływać na tereny zabudowy mieszkaniowej położone w bezpośrednim sąsiedztwie danego przedsięwzięcia. Zawarta w raporcie analiza przewidywanego oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi wskazuje, że formy zabezpieczeń chroniących środowisko są wystarczające. Realizacja planowanego przedsięwzięcia nie spowoduje zagrożeń oraz nie będzie źródłem znaczących oddziaływań na środowisko. Omawiając zarzuty zawarte w odwołaniu stwierdzono, że raport został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Raport spełnia wymogi określone w art. 66 i 67 ustawy u.i.ś. Organ przyznał, że został on sporządzony na zlecenie inwestora, jednak - jako jeden z dowodów w sprawie - podlega on swobodnej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód złożony przez stronę. Ocenie raportu dokonanej w zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic swobodnej oceny tego dowodu. Skarżący natomiast poza gołosłownymi zarzutami podnoszonymi przeciwko treści raportu nie przedstawili dowodów podważających jego wiarygodność, w szczególności nie przedstawili przykładowo opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą wiedzę fachową. Kolegium nie zgadza się ze stwierdzeniem skarżących, że raport nie odnosi się do zagrożeń, jakie niesie inwestycja z uwagi na sąsiedztwo budynków mieszkalnych. Sporządzający raport opisując położenie nieruchomości objętej planowaną inwestycją uwzględnił, że z działką sąsiaduje zabudowa mieszkaniowa. Problemy narażenia na zapachy pochodzące ze stacji, na możliwy hałas, czas pracy stacji zostały poddane analizie w raporcie, a z konkluzji raportu wynika, że dla analizowanej inwestycji zachowane będą przepisy ochrony środowiska, a uciążliwość obiektów nie przekracza norm dopuszczalnych poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Skargi na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wnieśli A. i R. G. oraz M. S. A. i R. G. w swojej skardze zarzucili naruszenie zasad sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, w szczególności art. 66 ustawy, naruszenie zasad udziału społeczeństwa w ochronie środowiska tj. art. 33 i 39 tej ustawy, a także naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D. W uzasadnieniu podniesiono, że działka skarżących graniczy z terenem przyszłej inwestycji, ich budynek mieszkalny posadowiony jest w odległości 4 m od wspólnej granicy. Inwestycja budzi obawy co do jej uciążliwości zapachowych i hałasowych. W odwołaniu do SKO skarżący podnieśli zastrzeżenia co do raportu oddziaływania na środowisko oraz procedury związanej z udziałem społeczeństwa w ochronie przyrody. Kolegium nie odniosło się szczegółowo do tych zarzutów, tylko ogólnie stwierdziło, że nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto stwierdziło, że skarżący nie przedstawili kontropinii sporządzonej przez fachową osobę. Tymczasem sporządzenie takiej opinii wiąże się z kosztami, a nadto musiałaby ona bazować na kwestionowanych przez skarżących danych. Dalej skarżący wskazują, że raport nie zawiera wariantu alternatywnego, opiera się na jednym "słusznym" założeniu inwestora. Następnie wskazano, że raport powinien zawierać opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę, a organ winien uwzględnić, że analizowane przedsięwzięcie nie będzie emitowało hałasu na stałym poziomie, lecz o różnym poziomie ciśnienia akustycznego o różnym czasie trwania, w tym krótki, ale o wysokim poziomie. Zdaniem skarżących w raporcie przyjmuje się zaniżone wartości emisyjne m. in. hałasu i spalin oraz wartość progową pieca potrzebnego do ogrzania tak dużej kubatury. W trakcie postępowania naruszono art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy, mianowicie społeczeństwo mogło się zapoznać jedynie z pierwotną wersją raportu, natomiast wersja uzupełniona została udostępniona tylko stronom postępowania. W ocenie skarżących organ nie zabrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Skarga wniesiona przez M. S. podnosi tożsame zarzuty, za wyjątkiem naruszenia zasad udziału społeczeństwa w procedurze oraz takie same wnioski, jakie zawiera poprzednia skarga. W uzasadnieniu zostały wskazane analogiczne okoliczności do tych podniesionych przez skarżących A. i R. G. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o ich oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w świetle zarzutów skargi należy podkreślić, że zasadniczym argumentem podniesionym przez skarżących była kwestia nie odniesienia się przez Kolegium do zastrzeżeń sformułowanych we wspólnym odwołaniu skarżących. Dopóki zatem nie wypowie się w tym zakresie tj. merytorycznych zagadnień wynikających z raportu oraz procedury środowiskowej organ administracji, ocena dokonana przez sąd tych kwestii byłaby przedwczesna i naruszająca reguły postępowania sądowoadministracyjnego. Do zadań bowiem sądów administracyjnych należy kontrola władczych działań organów administracji publicznej, której to kontroli sąd administracyjny dokonuje z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast Sąd administracyjny nie może zastępować organu i w miejsce niedokonanego przez organ merytorycznego rozpoznania sprawy, sprawę rozpoznać, co miałoby miejsce w niniejszym wypadku. Sąd zatem skoncentrował się na zasadniczym zarzucie skarg o charakterze proceduralnym i doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ II instancji zasady ogólnej postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że zadaniem organu drugiej instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony, w tym sformułowanych na etapie postępowania odwoławczego i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji. Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty podnoszone do czasu ostatecznego zakończenia sprawy. Oznacza to, że strona ma prawo podnosić zarzuty oraz składać wnioski dowodowe nie tylko przed organem I instancji, lecz także w toku postępowania odwoławczego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli zatem zarzuty odwołania cechuje wysoki stopień szczegółowości, poruszane są konkretne problemy merytoryczne mieszczące się w rozstrzyganej tematyce organ odwoławczy nie może poprzestać na sformułowaniu ogólników, które w istocie można by przytoczyć w każdej tego rodzaju sprawie. W niniejszej sprawie o tyle jest to skomplikowane, iż sprawy nie rozpoznaje organ specjalizujący się w ochronie środowiska jakim jest regionalny i generalny dyrektor ochrony środowiska. Nie mniej jednak nie zwalnia to Kolegium od obowiązku "wejścia" w konkretne merytoryczne zagadnienia. W niniejszej zaś sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie dokonało ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem nie wyjaśniło w stopniu wystarczającym do podjęcia stanowiska zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisując przebieg dotychczasowego postępowania wskazał, że skarżący wnosząc odwołanie od decyzji środowiskowej podnieśli następujące okoliczności: raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko powinien być sporządzony przez niezależnego eksperta, a nie przez osobę wynajętą przez inwestora; budowa stacji kompleksowej obsługi samochodów w bliskim sąsiedztwie ich domów mieszkalnych jest niedopuszczalna, gdyż będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie i życie ludzi; w szczególności odwołujący zwrócili uwagę na nieustanną emisję spalin i hałasu. Tymczasem analiza odwołania tj. obszernych, szczegółowych i bardzo konkretnych problemów odnoszących się w szczególności do ustaleń zawartych w raporcie wskazuje, że organ generalnie pominął w swoich rozważaniach istotne (tj. takie, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia) zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę tych faktów. Mianowicie skarżący podnieśli m. in. następujące kwestie: • pierwotnie wniosek dotyczył wybudowania warsztatu dla obsługi tylko samochodów osobowych, • naruszono przepisy art. 32, 33 i 39 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, • nie przedłożono do wglądu społecznego uzupełnionej wersji raportu, • błędnie został zastosowany przepis dotyczący 21 dni na składanie uwag i wniosków, • nie załączono zdaniem skarżących wymaganych dokumentów w formie elektronicznej, • skarżący twierdzą, że stanowiska obsługi samochodów będą zajmowały 20% obecnie proponowanej zabudowy, a nie wyjaśniono zakresu i charakteru działalności prowadzonej w pozostałej części obiektu tj. magazynie i części socjalno-administracyjnej, • niezgodnie z przepisami przyjęto metodykę obliczenia emisji inwestycji, w szczególności jej uśredniania w skali dnia pracy. Analizowane przedsięwzięcie nie będzie emitowało hałasu na stałym poziomie, lecz emitować może dźwięki o dużym poziomie ciśnienia akustycznego, choć o krótkim czasie trwania. • inwestor i raport mają ciągłe tendencje do zaniżania ilości i zakresu emisji spalin i hałasu, zwłaszcza iż w raporcie powinna zostać przyjęta metodyka nie uśredniania tych oddziaływań, • zdaniem skarżących nie rozpatrzono ich uwag co do ruchu aut po terenie inwestycyjnym oraz w okresie letnim, co ma wpływ na zakres immisji, • raport winien wypowiedzieć się co do kwestii ewentualnego ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, • autor raportu zaniżył wartości emisyjne hałasu przy wylocie zaproponowanych do obliczeń wentylatorów dachowych K. 400/1500 z blisko 84 decybeli do 73 decybeli, nie wspominano także o wymaganych podstawach akustycznych dla w/w dla osiągnięcia odpowiednich parametrów tego urządzenia, • autor raportu zaniżył wartości mocy pieca potrzebnego do ogrzania tak wielkiego obiektu, celem osiągnięcia odpowiednich wartości emisyjnych – 30kW dla około 11000m³ kubatury, • zaskarżono rozwiązania dotyczące odprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz propozycję ukształtowania placów manewrowych, • weryfikacja przedstawionych w raporcie kot wysokościowych (ukształtowanie terenu i spadki), • decyzja nie zawiera wymagań w zakresie prawa wodnego tj. ominięto kwestię wysokich wód gruntowych (ewentualny wymóg operatu wodnoprawnego), • nie zdefiniowano szczelności zbiornika retencyjno-odparowalnego, • skarżący twierdzą, że w projektowanym planie miejscowym przedmiotowa inwestycja nie odpowiada cechom zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej MN/U, lecz cechom zabudowy produkcyjno-usługowej P/U, • kwestionują szereg sformułowań zawartych w decyzji Wójta Gminy D. Kolegium nie omówiło tych konkretnie wskazanych kwestii, pobieżnie jedynie stwierdzając, że skarżący nie przedłożyli kontrraportu. W istocie taki dokument nie został złożony do akt administracyjnych, nie mniej ta okoliczność nie zwalnia Kolegium do obowiązku ustosunkowania się do podnoszonych szczegółowych, czasem wręcz technicznych kwestii, które objęte są raportem. Ze swojej istoty decyzje środowiskowe mają charakter szczegółowy i ściśle tematyczny, gdzie potrzebna jest z reguły wieloaspektowa wiedza. Nie mniej jednak prawodawca uznał, że kolegia odwoławcze będą w stanie podołać tym obowiązkom i tak skonstruował właściwość w tego rodzaju sprawach, że część z nich nie jest rozpoznawana przez wyspecjalizowane organy, lecz przez kolegia odwoławcze. Oznacza to, że na tych organach spoczywa ocena merytoryczna sprawy i konieczność rozważenia podnoszonych problemów w toku postępowania odwoławczego. Tego rodzaju rozważań zabrakło w zaskarżonej decyzji, co powoduje, iż naruszyła ona wskazane na wstępie przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wynik ów musi być rozumiany w tej sprawie nie jako ewentualna odmowa wydania decyzji środowiskowej. Chodzi w tym wypadku o treść rozstrzygnięcia, czyli możliwość innego rodzaju postanowień i warunków, które nie wykluczałyby samej inwestycji lecz nakładały np. pełniejsze warunki ochrony interesów osób trzecich. Nie oznacza to także, że Sąd przesądza na tym etapie postępowania, że pozytywna decyzja środowiskowa tj. uwzględniająca intencje inwestora, jednak ewentualnie z innymi warunkami i klauzulami ma zostać wydana. Zadecydują bowiem o tym wyniki postępowania wyjaśniającego, które ma ponownie przeprowadzić Kolegium, uwzględniając wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. skargę uwzględnił. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak wniosku w tym zakresie pochodzącego od skarżących. Pkt 2. wyroku znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 P.p.s.a.