IV SA/Wa 139/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi G. S., S. S., Ł. S., J. D., K. S., L. S., B. G. i H. O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Infrastruktury w decyzji z [...] marca 2010 r., że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z [...] marca 1954 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S., o powierzchni 9,5838 ha, oznaczonej jako działka ew. nr [...], stanowiącej własność spadkobierców J. S., zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano na następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy. Orzeczeniem z [...] marca 1954 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] orzekło o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] marca 2010 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku H. O., L. Z., G. S., S. S., L. S., J. D., K. S., L. S. i B. G. stwierdził, że orzeczenie z [...] marca 1954 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Pismem z 22 października 2010 r. powyższe osoby wystąpiły z wnioskiem do Wojewody [...] o wypłacenie prawnym właścicielom odszkodowania w związku z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek S. w S. z 12 listopada 1953 r. na podstawie orzeczenia z [...] marca 1954 r. i orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z [...] maja 1955 r. o odszkodowaniu za nieruchomość. Pismem z 26 listopada 2010 r. Wojewoda [...] poinformował strony, iż podstawą do wypłaty odszkodowania w związku z wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury z [...] marca 2010 r. może być prawomocny wyrok sądu powszechnego. Pismem z 4 grudnia 2010 r. strony wniosły o dokonanie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zgodnie z obecnie obowiązującymi zasadami (art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Następnie pismem z 10 stycznia 2011 r. strony wniosły o wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem z zawartym w piśmie z 22 października 2010 r. Pismem z 4 lutego 2011 r. ponownie poinformowano strony, iż podstawą do wypłaty odszkodowania w związku z wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury z [...] marca 2010 r. może być prawomocny wyrok sądu powszechnego, zaś w przypadku uznania powództwa podstawą wypłaty odszkodowania jest opinia biegłego określająca wartość nieruchomości, w związku z czym z powództwem o ustalenie odszkodowania z tytułu wydania z naruszeniem prawa wspomnianego wyżej orzeczenia, należy zwrócić się do sądu powszechnego. W piśmie z 9 lutego 2011 r. strony ponownie wniosły o wydanie imiennych decyzji o odszkodowaniu oraz o wypłatę odszkodowania osobom uprawnionym. W piśmie z 20 kwietnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwrócił uwagę Wojewodzie [...] na konieczność wystąpienia stron z wnioskiem o sprecyzowanie zakresu ich żądania, tj. czy jest nim żądanie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z [...] marca 1954 r. w związku z wydaniem tego orzeczenia czy też ustalenie - na podstawie art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego - odszkodowania w związku ze stwierdzeniem w decyzji z [...] marca 2010 r., że orzeczenie z [...] marca 1954 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Infrastruktury w decyzji z dnia [...] marca 2010 r., że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z [...] marca 1954 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że strony żądają ustalenia odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z [...] marca 1954 r. w związku z wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury z [...] marca 2010 r. stwierdzającej, że orzeczenie z [...] marca 1954 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. W związku z wejściem w dniu 1 września 2004 r. w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 162, poz. 1692), uchylono art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", który stanowił samodzielną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę (rzeczywistą) będącą skutkiem wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Uchylenie art. 160 K.p.a. oznacza, że w sprawach poprzednio uregulowanych w tym przepisie stosuje się wyłącznie przepisy K.c., wobec czego, mając na uwadze art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r., właściwy do rozpatrzenia wniosku jest sąd powszechny. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone na podstawie ostatecznego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z [...] maja 1955 r., zatem nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, bowiem wydanie kolejnej decyzji administracyjnej w tej sprawie spowodowałoby konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Pismem z 18 maja 2012 r. strony wniosły zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazano, że: - przedmiotem wniosku jest żądanie ustalenia na nowo odszkodowania w związku wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości, w oparciu o przepisy u.g.n., - z § 2 art. 160 K.p.a. wynika, że w stosunku do odszkodowań ustalanych na podstawie art. 160 K.p.a. rozstrzyga się w oparciu o zasady wskazane w K.c., zaś nie wynika z niego obowiązek występowania przed sądem powszechnym; powołanie zatem art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw jest niewłaściwe pod względem prawnym, jako podstawy do umorzenia postępowania. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] marca 2013 r. uchylił powyższe postanowienie Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu ww postanowienia wskazano, że treść żądania stron jest niejednoznaczna, a w tej sytuacji Wojewoda [...] powinien wystąpić do nich, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., o sprecyzowanie żądania, zaś po jego sprecyzowaniu - rozpatrzyć sprawę, ewentualnie przekazać sprawę do rozpatrzenia właściwemu organowi na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. w związku z art. 19 K.p.a. i art. 129 ust. 1 u.g.n. W piśmie z 18 marca 2013 r. strony wskazały, że żądają - na podstawie art. 160 K.p.a. - wypłaty odszkodowania w związku z wydaniem przez Ministra Infrastruktury decyzji z [...] marca 2010 r. oraz decyzji z [...] kwietnia 2010 r. Następnie w piśmie z 19 marca 2013 r. strony, nawiązując do postanowienia z [...] marca 2013 r., powołały się na uchwałę Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10, jednocześnie wskazując na wady operatu szacunkowego z 11 listopada 1953 r. w przedmiocie wyliczenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ponadto wskazano, że wyliczone odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie znacznie się od siebie różnią. Powołano się na art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 1958 r.", wskazując, że wywłaszczona nieruchomość winna być zwrócona z uwagi na fakt, iż nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia. Pismem z 27 marca 2013 r. Wojewoda [...] zwrócił się do stron o wskazanie, czy żądają przyznania odszkodowania za szkodę powstałą w z związku z wydaniem wadliwej decyzji wywłaszczeniowej czy wydania kolejnej decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 130 i nast. u.g.n.), pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Pismem z 4 kwietnia 2013 r. strony wskazały, że wszystkie ich pisma są częściami składającymi się na podstawę wypłaty odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, bowiem to na organie wojewódzkim - nie zaś na sądzie powszechnym - ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania. Wskazano, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane B. K., która nie była następcą prawnym byłego właściciela nieruchomości J. S. Kwotę należnego odszkodowania ustalono bez wskazania kwot należnych poszczególnym uprawnionym. Ponadto ustalone w orzeczeniu z [...] maja 1955 r. odszkodowanie nie zostało nigdy stronom wypłacone, gdyż w aktach archiwalnych Sądu Powiatowego [...] brak informacji dotyczących wpływu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Skoro Skarb Państwa był zobowiązany do złożenia takiej sumy odszkodowania do depozytu sądowego, czego nie uczynił, stąd obecnie powinien on (będąc reprezentowany przez Wojewodę [...]) tego obowiązku dopełnić. Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] odmówił, na podstawie art. 61a K.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Infrastruktury w decyzji z [...] marca 2010 r., że orzeczenie z [...] marca 1954 r. o wywłaszczeniu zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że 1 września 2004 r. weszła w życie ustawa z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, która w art. 2 uchyliła art. 160 K.p.a., stanowiący podstawę do dochodzenia roszczeń za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r. wskazano, że właściwy do dochodzenia roszczeń jest sąd powszechny. Strony wniosły zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, co następuje. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z tym zobowiązany jest zebrać i rozpatrzyć, w sposób wyczerpujący, cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do art. 63 § 2 K.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, adresu wnoszącego, treści żądania i powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeśli treść żądania strony budzi jakiekolwiek wątpliwości, organ powinien je wyjaśnić, mając na względzie, że decyduje o nim strona. Dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania strony uprawnia organ do zajęcia stanowiska w danej sprawie. Wojewoda [...] nie zastosował się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2013 r. Wprawdzie pismem z 27 marca 2013 r. wystąpił do stron o sprecyzowanie żądania, jednak odpowiedź stron zawarta w piśmie z 4 kwietnia 2013 r., biorąc pod uwagę treść pism z 18 marca 2013 r. oraz z 19 marca 2013 r., nie pozwala stwierdzić, aby przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie odszkodowania w trybie uchylonego art. 160 K.p.a. w związku z wydaniem decyzji stwierdzającej, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane z naruszeniem prawa. Pisma stron z 18 marca 2013 r., z 19 marca 2013 r. i z 4 kwietnia 2013 r. zawierają bowiem treści, z których wynika, że strony sformułowały trzy różne żądania: 1) wypłaty odszkodowania w oparciu o uchylony art. 160 K.p.a., 2) ustalenia po raz kolejny odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, 3) wypłaty uprawnionym odszkodowania ustalonego orzeczeniem z [...] maja 1955 r. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2013 r. organ nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, zaś w razie zaistnienia wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu. Skoro zakres żądania stron jest niejednoznaczny, zaś organ nie jest władny samodzielnie określać zakresu jej żądania, organ winien - po raz kolejny - na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wystąpić do stron o sprecyzowania żądania, pouczając je, że w przypadku, gdy wniosek będzie zawierał więcej niż jedno żądanie, każde z nich może zostać potraktowane jako odrębny wniosek, a gdy treść żądania pozostanie dla organu w dalszym ciągu niejasna, pozostawi on pisma strony bez rozpoznania. Jednocześnie Minister podkreślił, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 2004 r. oraz uchwałą Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r. właściwym do orzekania w przedmiocie szkody powstałej w związku z wydaniem wadliwej decyzji jest sąd powszechny. W myśl art. 66 § 3 K.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zatem organ wojewódzki winien zwrócić stronom podanie, nie zaś w trybie art. 61a K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 160 K.p.a. H. O., L. Z., G. S., S. S., L. S., J. D., K. S., L. S. i B. G. wniosły skargę na postanowienie Ministra z [...] maja 2014 r. wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej sposobu rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: 1. Skarżący w swych pismach szczegółowo określili swoje żądania i tak: a) pismo z 18 marca 2013 r. dotyczyło sposobu wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (jej wartość rynkową określono na podstawie aktualnej wyceny na podstawie - płatnej na rzecz Skarbu Państwa - wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste; wywłaszczona nieruchomość miała przeznaczenie rolnicze, stąd wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste jest skalkulowana odpowiednio do jej rolniczego przeznaczenia); b) pismo z 19 marca 2013 r. dotyczyło możliwości dokonania innej wyceny wywłaszczonej nieruchomości - z uwzględnieniem jej wartości rynkowej mającej zastosowanie przy wycenie nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo; wywłaszczona nieruchomość nigdy nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, co jest przesłanką do jej zwrotu na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r.; 2. Skarżący są świadomi, że właściwy do zasądzenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest sąd powszechny, niemniej jednak organ - wskazując jedynie na powyższą okoliczność - nie rozpatrzył w pełni wniosku Skarżących; będą oni bowiem mieli wątpliwość co do wysokości odszkodowania, której nie rozstrzygnie sąd powszechny, gdy zaistnieje przesłanka z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. (wykorzystanie nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia); organ powinien był wyjaśnić, czy ta przesłanka zachodzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Po wniesieniu skargi zmarła Skarżąca L. Z. (k. 21). W dodatkowych pismach procesowych (k. 62-63, k. 88-89, k. 92-93, k. 106-107) Skarżący podnieśli m. in., że: - sąd powszechny nie bada okoliczności, czy wywłaszczenie nieruchomości zostało dokonane niezgodnie z prawem i wbrew celowi wywłaszczenia przekazana innemu podmiotowi, - wykorzystanie nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia przesądzałaby o obowiązku zaoferowania byłym właścicielom zwrotu nieruchomości, nie zaś przekazania jej na rzecz innego podmiotu w użytkowanie wieczyste, co uniemożliwia zwrot, - zwrot nieruchomości Skarżącym spowodowałby zagospodarowanie jej inne niż rolnicze - na cele drogowe albo budowlane (zgodnie z planem miejscowym S.), co wpłynęłoby na inną jej wartość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd podziela w całości powołane argumenty organu odnośnie ustalonego stanu faktycznego jak i prawnego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stąd w związku z obszernym ich zreferowaniem ponowne ich przywoływanie i powtarzanie byłoby zbędne. Odnośnie zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. W związku z brakiem ponownego wezwania Skarżących, przez Wojewodę [...], do uzupełnienia braku formalnego wniosku w zakresie sprecyzowania zawartego w nim żądania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 K.p.a.), nie było nie tylko podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a., co błędnie uczynił organ pierwszej instancji, ale również do merytorycznego załatwienia (rozpatrzenia) wniosku, w tym, jak żądają Skarżący w skardze, do orzeczenia, czy nieruchomość została wykorzystana na cele, na które została wywłaszczona. Zgodnie bowiem z art. 63 § 2 K.p.a. podanie powinno zawierać żądanie osoby, od której pochodzi podanie. Stosownie zaś do art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (m. in. w art. 63 § 2 K.p.a.), należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Słusznie zaś zauważył Minister, że kolejne pisma Skarżących (z 18 marca 2013 r., z 19 marca 2013 r. i z 4 kwietnia 2013 r.) nadesłane w związku z wezwaniem ich do sprecyzowania wniosku pozwalają na zakwalifikowanie go nie tylko jako żądania odszkodowania w trybie uchylonego art. 160 K.p.a., lecz również żądania ustalenia po raz kolejny odszkodowania w związku z wywłaszczeniem oraz wypłaty uprawnionym odszkodowania ustalonego orzeczeniem z [...] maja 1955 r. Zasadne było więc w takiej sytuacji uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).