IV SA/Wa 139/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz – Kluj WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz J. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1954 r. nr [...], orzekającego o wywłaszczeniu nieruchomości położonej we wsi D. , gm. Z. (obecnie ul. [...] w L.), o pow. 16 749 m2, stanowiącej własność W.S. J.S. wniosła skargę na tę decyzję, zarzucając jej obrazę przepisów prawa procesowego (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) i materialnego (dekretu z dnia 29 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 310), z uwagi na niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2, art. 40 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 8 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 19 ust. 2 dekretu z 29 kwietnia 1949 r. Mając to na względzie, Strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie decyzji obu instancji ( obu decyzji Ministra); 2) stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej we wsi D. , gm. Z. (obecnie ul. [...] w L.) o pow. 16 749 m2, stanowiącej własność W.S.; 3) zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 56 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), powołując się na okoliczność wniesienia skargi do sądu administracyjnego po wszczęciu przez organ administracji publicznej z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych kryteriów, skargę J.L. należało uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., ponieważ obarczone zostały wadą, którą - na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a - Sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, ustalając, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. Na wstępie rozważań wskazać należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, mający zdolność do prowadzenia postępowania, oraz strona, o której prawach i obowiązkach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z tego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła posiada ani zdolności prawnej, a tym samym nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że stroną toczącego się przez Ministrem postępowania w obu instancjach był m.in. Z.S. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu (k. 40 akt sądowych) wynika jednak, że osoba ta zmarła w dniu [...] lipca 2015 r. W niniejszej sprawie Minister prowadził zatem postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą już w dacie wydania poprzedzającej zaskarżone rozstrzygnięcie - decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organowi administracji publicznej w dniu wydawania zaskarżonych decyzji, nie zmienia faktu, że rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili jego wydania nie miała już przymiotu strony. Organ administracji publicznej zobowiązany jest bowiem na każdym etapie postępowania do posiadania aktualnej wiedzy na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie konsekwencją skierowania rozstrzygnięcia do osoby zmarłej, a w wyniku tego rażącego naruszenia procedury administracyjnej, jest obowiązek Sądu orzekającego w sprawie do uwzględnienia skargi, niezależnie od tego czy uchybienie to miało czy nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 268/16). Wadliwość rozstrzygnięcia w takiej sytuacji jest bowiem uchybieniem, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3470/15). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprawdzie normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Z poczynioną oceną nie można jednakże polemizować, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przedmiotu strony, stanowi wadliwość decyzji, która nie podlega konwalidacji, a więc obligującą do stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 268/16; z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2322/15). Zważywszy, że zaskarżone rozstrzygnięcia zostają wyeliminowane z obrotu prawnego jako podjęte z rażącym naruszeniem prawa, Sąd orzekający w sprawie nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych. Nie jest też trafne stanowisko Ministra podniesione w odpowiedzi na skargę, że J.L. wniosła skargę do sądu administracyjnego po wszczęciu z urzędu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 56 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których po wszczęciu jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej zostanie skutecznie wniesiona skarga do sądu administracyjnego, dotycząca tego samego rozstrzygnięcia. Analiza treści art. 56 P.p.s.a. oraz procesu legislacyjnego wskazuje, że ratio legis tego przepisu zmierzało do uniknięcia kumulacji dwóch różnych trybów rozpatrywania sprawy, a ustawodawca w opisanym przypadku zdecydował się na przyznanie pierwszeństwa administracyjnemu trybowi weryfikacji ostatecznych decyzji. Jednakże, aby cytowany przepis mógł znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, wniesienie skargi do Sądu musiałoby nastąpić po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia. Jak wynika z analizy akt niniejszej sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. - w dniu [...] grudnia 2016 r., czego potwierdzeniem jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu podpisane w tej dacie. Nastąpiło więc to w tej samej dacie, w której J.L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - również w dniu [...] grudnia 2016 r. (data stempla na kopercie). Poczynione ustalenia przeczą zatem twierdzeniu Ministra, że na gruncie analizowanej sprawy zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 56 P.p.s.a. Podkreślić należy bowiem, że data wniesienia skargi, tj. nadania pisma w placówce pocztowej, jest datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia zostało zatem wszczęte z urzędu w tym samym dniu, w którym zostało zaininicjowane postępowanie przed sądem administracyjnym. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym nie zawierają reguł kolizyjnych, które wprost wskazywałyby, które postepowanie – administracyjne czy sądowoadministracyjne – ma pierwszeństwo w przypadku tożsamości dat wniesienia skargi do sądu oraz wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zważywszy jednak, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego sprawia, iż co do zasady ocena legalności rozstrzygnięć we wszystkich postępowania w granicach sprawy (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) przechodzi do kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego, ad iuris w przypadku wszczęcia w tej samej dacie postępowania o stwierdzenie nieważności oraz zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym - należy przyznać pierwszeństwo postępowaniu sądowoadministracyjnemu. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że z chwilą wniesienia skargi, to wojewódzki sąd administracyjny zostaje "gospodarzem" postępowania, w którym organ administracji publicznej staje się stroną sporu o legalność podjętego przez siebie rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 122/10). Mając to na względzie oraz fakt, że postępowanie wszczęte z urzędu przez Ministra nie zostało dotychczas zakończone, a w ciągu prawie roku od dnia jego zawieszenia, tj. [...] kwietnia 2017 r., Organ nie ustalił kręgu następców prawnych po zmarłym Z.S., Sąd orzekający w tej sprawie został zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. i derogowania zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 848/16). Wskazać bowiem należy, że zasada pewności obrotu prawnego wymaga, aby ostateczne decyzje administracyjne były trwałe, jednakże jednocześnie ta sama zasada nakazuje eliminowanie rozstrzygnięć dotkniętych którąkolwiek kwalifikowaną wadą procesową z art. 156 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I. sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 P.p.s.a. Orzekając w punkcie II. sentencji Sąd uwzględnił ponadto, że zgodnie z art. 200 P.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi, stronie skarżącej należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składał się wpis uiszczony od skargi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę, Organ administracji publicznej prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.