IV SA/Wa 1390/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2010 r. sprawy ze skarg J. M., W. M., K. J. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., (dalej "SKO"), po rozpoznaniu odwołania K. i M. J. oraz J. i W. M. od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S. (dalej "Burmistrza") Naczelnika Wydziału w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2007 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku handlowo- usługowego na parterze i pierwszym piętrze z częścią biurowo-mieszkalną na poddaszu wraz z miejscami postojowymi i pasażem pieszo - jezdnym, przewidzianej do realizacji w S. przy ul. [...] j i [...], na działkach o nr ew. [...], [...], [...] oraz stwierdzenia, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji p.n. budowa budynku handlowo-usługowego na parterze i pierwszym piętrze z częścią biurowo-mieszkalną na poddaszu wraz z miejscami postojowymi i pasażem pieszo - jezdnym, przewidzianej dla realizacji w S. przy ul. [...] i [...], na działkach o nr ew. [...], [...], [...]. Pismem z dnia [...] września 2007 r. K. J. złożyła do Burmistrza, na podstawie art.145§1 pkt 4 k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją ostateczną. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Burmistrz odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2007 r. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. SKO uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Burmistrza odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2007 r. oraz stwierdził, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Sygn. akt IV SA/WA 1390/10 Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. SKO uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Burmistrz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2007 r. oraz stwierdził, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezapełnienie udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1907/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO z dnia [...] września 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2008 r. Jak wskazał Sąd, organy administracji nie ustaliły precyzyjnie kręgu stron postępowania, gdyż jedna ze stron postępowania - Pan M. K. zmarł w 2004 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania. Następnie, organy winny zbadać wszystkie kwestie formalne warunkujące wznowienie postępowania, tj. czy osoba wnosząca wniosek jest stroną, czy wniosła go w terminie i czy dotyczy on decyzji ostatecznej. Sąd podniósł również, że nie można uznać bez wątpliwości, że w sprawie zachodzi sytuacja z art. 146 § 2 K.p.a. tj. że wszystkie okoliczności w sprawie przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa. Należy tu brać pod uwagę wyrażenie "wyłącznie" zawarte w art. 146 § 2 K.p.a. Organy obu instancji nie miały dostatecznych przesłanek aby uznać, że taka sytuacja zachodzi w spornej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana w sposób nieprawidłowy, gdyż granice terenu analizowanego wyznaczono w sposób błędny, niezgodny z przepisami wykonawczymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności, które mogły mieć wpływ na wydanie rozstrzygnięcia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego w sprawie organ I instancji wydał ponownie w dniu [...] grudnia 2009 r., w której odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Burmistrza Miasta S. ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji oraz stwierdził, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. SKO uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sygn. akt IV SA/WA 1390/10 Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Burmistrz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2007 r. oraz stwierdził, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezapełnienie udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. W ustawowo przewidzianym terminie K. i M. J. oraz J. i W. M. złożyli od powyższej decyzji - za pośrednictwem Burmistrza Miasta S. - odwołanie do SKO. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionych odwołań SKO wskazało, że zgodnie z art.146§2 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania jest możliwe w sytuacji, gdy decyzja ta zawiera wady materialne lub procesowe. Stosownie do art.146§2 k.p.a. rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestycyjne zostało, jako powodujące zmianę zagospodarowania terenu, ustalone poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji został, zgodnie z art.50§4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzony przez osobę z uprawnieniami urbanistycznymi. Zaskarżona decyzja nie podlegała uzgodnieniom z organami wskazanymi w ustawie, tj. w art. 53 ust. 4 pkt 1-11 ustawy, a konkretnie z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - Delegatura w P. oraz Zarządem Województwa [...] w W. Organ I instancji, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy, dokonał również analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której obszerne wnioski zawarł w uzasadnieniu decyzji. W aktach sprawy znajduje się również analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wykonana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z uzupełnieniem i wyjaśnieniem do analizy. Stanowi ona załącznik nr 1, 2, 3 do zaskarżonej decyzji, co jest zgodne z § 9 ust. 2 wskazanego rozporządzenia. Analiza została wykonana zgodnie z § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia, Sygn. akt IV SA/WA 1390/10 tj. granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Analiza zawiera również prawidłowo oznaczony obszar analizowany, tj. oznaczony symbolami A-J obszar analizy bliższego sąsiedztwa oraz oznaczony symbolami l-VI obszar analizy dalszego sąsiedztwa. Mimo, że przepisy wykonawcze nie zawierają pojęcia "dalsze" czy "bliższe" sąsiedztwo, należy przyjąć, że obszar został wyznaczony zgodnie z przepisami prawa. Urbanista wykonujący analizę może posługiwać się pojęciami nie wymienionymi w w/w rozporządzeniu w celu oceny stanu faktycznego terenu. Analiza ta uwzględnia wskazania zawarte w poprzednich decyzjach organu II instancji oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/WA 1907/08, który zapadł w niniejszej sprawie. Analiza jest bardzo szczegółowa, precyzyjna i obejmuje obszar znacznie większy, niż nakazują przepisy prawa. Z analizy wynika bezspornie, że możliwe jest ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast warunek z pkt 1 tego przepisu, tzn. kontynuacja istniejącej w terenie funkcji, czyli spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz z pkt. 5 tzn. zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Odnośnie tzw. warunku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, organ wskazał, że zgodność planowanego zamierzenia z tym przepisem potwierdza załącznik graficzny analizy, na którym zabudowa o funkcji usługowej lub mieszkalno-usługowej oznaczona jest symbolem "U", "MNU". Nie ma zatem wątpliwości, że planowana zabudowa stanowi kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji. Ponadto, ustalone w zaskarżonej decyzji warunki zabudowy odpowiadają również dyspozycjom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skoro bowiem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi od 0,10 % do 0,75 %, średnio 0,29 %, a działka objęta wnioskiem 0,50 %, to planowana inwestycja mieści się w granicach obowiązujących w terenie analizowanym. Również szerokość elewacji frontowej ustalona na 12 m odpowiada średniej wielkości w obszarze analizowanym, wahającej się od 8 m do 36 m ( § 6 rozporządzenia). Zgodny z wymogami rozporządzenia jest także wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Sygn. akt IV SA/WA 1390/10 ustalony na 8 m. Odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, a zatem stosownie do § 8 rozporządzenia, określono również w decyzji organu I instancji geometrię dachu wskazując, że ma być to kierunek głównej kalenicy dachu budynku dowolny, dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 40°. Oceniając spełnienie kolejnych warunków wymienionych ustawą, organ wskazał, że: * działki nr ew. [...], [...], [...] posiadają dostęp do drogi publicznej, a zatem spełniony został warunek określony art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, * inwestor posiada na swoim gruncie infrastrukturę (media), wystarczające do obsługi obiektu, spełnia więc przesłankę z art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy, - grunty objęte wnioskiem uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem spełniony został warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy, - zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Konkludując organ wskazał, że łączne spełnienie się warunków z art. 61 ust 1 ustawy, stosownie do art.64 ustawy, w zw. z jej art. 56, obligowało właściwy organ do ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem. Dodatkowo organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy zapobiega naruszaniu praw osób trzecich, w granicach przyjętych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zawiera wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które inwestor musi zabezpieczyć. Wskazał również, że kwestie powołane przez odwołujących się co do naruszenia ich prawa własności jako przedwczesne i bezprzedmiotowe nie stanowią przeszkody do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż decyzja o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju promesę uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy winna chronić interesy osób trzecich, jednak ochrona ta nie może być tak daleko idąca, jak na następnych, kolejnych etapach postępowania, zmierzających do realizacji inwestycji. W aktualnie toczącym się postępowaniu bada się jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a w przypadku wystąpienia takiej zgodności, organ orzekający zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej (art. 52 ust.3 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy). Organ wskazał również, że z wniosku inwestorskiego wynika, iż planowane Sygn. akt IV SA/WA 1390/10 zamierzenie nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko, a urbanista dokonujący analizy funkcji cech zabudowy zawarł w niej wniosek, iż inwestycja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Zastosowanie ma tutaj art. 56 ustawy (odpowiednio poprzez art. 64 ustawy) zgodnie z którym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Kwestie wpływu inwestycji na środowisko rozstrzygane są w odrębnym postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, toczącego się na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skargi na powyższą decyzję SKO wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. J. i M. J. oraz J. M. i W. M. W skardze wniesionej przez K. J. i M. J. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego: art.52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art.6, art. 74 i art. 112 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz naruszenie prawa procesowego: art.7, art.8, art.77§1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art.138§2 k.p.a. poprzez brak wykonania przez organ pierwszej instancji wiążących go zaleceń co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności wskazanych w decyzji organu II instancji z dnia [...] stycznia 2010 r. art.146§2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezgodna z przepisami prawa, gdyż Sygn. akt IV SA/WA 1390/10 wprowadza pojęcia nie znane prawu tj. : "obszaru dalszego sąsiedztwa" i "obszaru bliższego sąsiedztwa". Ponadto parametry planowanej zabudowy odbiegają znaczenie od średniej ustalonej dla terenu analizowanego w zakresie: wskaźnika zabudowy do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej -gzymsu, wysokości kalenicy. Tym samym planowana inwestycja rażąco odbiega od istniejącej i nie stanowi kontynuacji mieszczącej się w granicach dotychczasowego zagospodarowania terenu. Skarżący wskazali również, że organ nie dokonał analizy zgodności ustalonych warunków zabudowy z możliwością ochrony praw osób trzecich zawartych w pkt. 9 decyzji oraz pominął kwestię wpływu inwestycji na środowisko, czym naruszył art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżących usytuowanie planowanej inwestycji w odległości 1-2 m od okien ich domu znacznie pogorszy komfort ich życia i wpłynie w sposób znaczący na zwiększenie zanieczyszczeń, i hałasu związanego z ruchem pojazdów. Budowla o 3 kondygnacjach spowoduje też znaczne ograniczenie dostępu światła do ich posesji. Ponadto, względy bezpieczeństwa sprzeciwiają się wykonaniu publicznego wjazdu usytuowanego bezpośrednio przy budynku skarżących. Realizacja inwestycji ze względu na ogromny zakres urbanistyczny i architektoniczny, a także koncepcja swobodnego wjazdu na działki pojazdów i poruszania się po niej pieszych w rzeczywistości może prowadzić do uczynienia z tego terenu nowej ulicy lub ciągu pieszo-jezdnego łączącego ulicę [...] z ulicą [...]. Byłoby to zamierzenie odbiegające od dotychczasowej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze wniesionej przez J. M. i W. M. wskazano natomiast, że organ II instancji orzeka stronniczo, i "forsuje usilnie" ustalenie warunków zabudowy. Usytuowanie inwestycji będzie miało poważny wpływ na środowisko i otaczający teren pod względem architektonicznym i funkcjonalnym miasta. Takie decyzje były na przestrzeni kilkudziesięciu lat konsultowane z mieszkańcami. Brak w chwili obecnej miejscowego planu wykorzystywany jest przez organ samorządowy w sposób negatywny. Podniesiono również, że wykonana analiza jest nieprawidłowa i nie posiada w swej treści analizy istniejącej zabudowy z uwzględnieniem funkcji, cech zabudowy i jest w istocie inwentaryzacją terenu przyległego. Usytuowanie inwestycji na tak małym terenie, wąskiej działce jest szkodliwe. Miasto posiada tereny z miejscowym planem dla takich inwestycji i tam też powinny być one lokalizowane. Skarżący zakwestionowali również zgodność planowanego zamierzenia z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków Sygn. akt IV SA/WA 1390/10 zagospodarowania miasta S. Wskazali ponadto, że niezbędnym jest w ich ocenie prawidłowe ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania, gdyż tak duża inwestycja będzie miała zasięg dalszy niż tylko na sąsiednie nieruchomości. Inwestycja w sposób negatywny zmieni charakter przyległych działek, w tym działki skarżących, która jest terenem zielonym. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargi na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargi należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja SKO wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja SKO oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza S. z dnia [...] maja 2010 r. wydane zostały w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza z dnia [...] maja 2007 r. Decyzjami wydanymi w postępowaniu wszczętym w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia [...] maja 2007 r. odmówiono na podstawie art.151§2 k.p.a. uchylenia tej decyzji z racji wystąpienia negatywnej przesłanki uchylenia decyzji administracyjnej przewidzianej w art.146§2 k.p.a., tj. z racji uznania przez organy orzekające w postępowaniu nadzwyczajnym, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zgodnie z art.149§2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sygn. akt IV SA/WA 1390/10 Celem wskazanego wyżej postępowania jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz w razie pozytywnego wyniku tych czynności -przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikacji decyzji ostatecznej. Zgodnie z art.151§1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art.149§2 organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145§1 lub art.145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145§1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zgodnie z §2 cytowanego artykułu w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Użyte w art.146§2 k.p.a. pojęcie "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" nie oznacza, że organ orzekający w postępowaniu nadzwyczajnym może się ograniczyć do czysto mechanicznego porównania dwóch rozstrzygnięć, lecz zobowiązany jest do szczegółowego porównania treści praw lub obowiązków ustalonych w ostatecznej decyzji administracyjnej będącej przedmiotem wznowienia z treścią praw lub obowiązków, które byłyby ustalone w decyzji, która mogłaby zapaść w wyniku wznowienia postępowania. W ramach wykonania powyższych obowiązków Burmistrz oraz SKO, orzekający we wznowionym postępowaniu zobowiązani byli w szczególności do dokonania wnikliwej oceny poszczególnych postanowień decyzji z dnia [...] maja 2007 r., ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji pod kątem ich zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wątpliwości odnośnie tej zgodności, podnoszone w odwołaniach od decyzji organu I instancji zobowiązane było wyjaśnić SKO. W ocenie Sądu obowiązek ten nie został wykonany w sposób wyczerpujący. Stosownie do art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej Sygn. akt IV SA/WA 1390/10 zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa). Z powyższego wynika, iż planowana nowa zabudowa jest w sposób wszechstronny zdeterminowana charakterem zabudowy sąsiedniej. Z §1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania wynika, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ustala się wymagania dotyczące: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu. Zgodnie z §3 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie takiej analizy, składającej się z części tekstowej oraz z części graficznej jest zasadniczym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotowa analiza została sporządzona w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza z dnia [...] maja 2007 r., ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Dokument ten stanowi załącznik do decyzji. W postępowaniu, którego przedmiotem było wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. sporządzona została dodatkowa, odrębna od wspomnianej wcześniej analiza. Podkreślić należy, że z formalnego punktu widzenia analizy te mają różny status prawny. Analiza, którą sporządzono obligatoryjnie w postępowaniu w przedmiocie ustalania warunków zabudowy, zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2007 r., jest integralną częścią tej decyzji, podczas gdy analiza sporządzona w postępowaniu nadzwyczajnym z inicjatywy organu I instancji jest opracowaniem dodatkowym, mającym na celu dostarczenie organom orzekającym w tym postępowaniu pogłębionych - w porównaniu do analizy stanowiącej załącznik do decyzji - informacji na temat stanu zagospodarowania obszaru analizowanego, na którym znajduje się teren inwestycji. Z akt sprawy oraz z treści decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym wynika, że sporządzona w tym postępowaniu analiza Sygn. akt IV SA/WA 1390/10 stanowiła istotny dowód, w oparciu o który organy obu instancji sformułowały swoje stanowisko odnośnie tego, że planowana inwestycja, dla której decyzją z dnia [...] maja 2007 r. ustalono warunki zabudowy, odpowiada ustawowym wymaganiom. Wychodząc w związku z powyższym z zasady wyrażonej w art.75§1 zdanie pierwsze k.p.a., zgodnie z którą jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, przyjąć należy, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy może przeprowadzić - oprócz dowodu z analizy sporządzonej w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją - również dowód z kolejnego opracowania odpowiadającego treści analizy, o której mowa w §3 ust.1 rozporządzenia, zawierający - w porównaniu z analizą właściwą - dodatkowe informacje w celu dogłębniejszego wykazania, że wszystkie parametry planowanej inwestycji określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy, wyznaczone zostały w sposób prawidłowy. Wiarygodność dowodowa tego dokumentu uzależniona jest od stwierdzenia, że dokonano w nim analiz wskazanych wyżej parametrów w sposób umożliwiający jednoznaczną ocenę ich prawidłowości w świetle wymagań wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisów rozporządzenia. Zauważyć w związku z powyższym należy, że część tekstowa i graficzna wspomnianego opracowania nie dostarcza pełnych, przejrzystych i precyzyjnych informacji na temat sposobu ustalenia poszczególnych parametrów stanu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. W istotnym zakresie ustalenia opracowania poprzestają na konkluzjach, nie wyjaśniając przesłanek, które do tych konkluzji doprowadziły. Należy podkreślić, że rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania (...) przewiduje w odniesieniu do większości wymienionych w nim parametrów zabudowy pewien zakres uznania administracyjnego, nie tylko wariantując sposoby ustalania parametrów (por.§4 ust.1 - 3, §7 ust.1 i 3), ale w szczególności zezwalając na stosowanie pewnych odstępstw (por.§4 ust.4, §5 ust.2, §6 ust.2, §7 ust.4). Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w związku ze zróżnicowanie stanów faktycznych, na podstawie których organ ma orzekać w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wynikającą stąd konieczność zachowania pewnej elastyczności w kwalifikowaniu stanu faktycznego. Powyższe nakłada jednakże na osoby sporządzające analizę oraz organ orzekający w sprawie obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, na podstawie których poczyniono ostateczne ustalenia. Jest to tym Sygn. akt IV SA/WA 1390/10 bardziej uzasadnione w postępowaniu, w którym występują strony o spornych interesach, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z §5 ust.1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W świetle ustępu drugiego tego paragrafu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1. Dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art.107§3 k.p.a. (por. wyrok NSA W-wa z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 359/08, publ. LEX nr 525864). Z powyższego wynika, że przesłanki zastosowania odstępstwa, o którym mowa w §5 ust.2 rozporządzenia (jak też w innych, posiadających podobną konstrukcję przepisach tego aktu) muszą w czytelny sposób wynikać z analizy obszaru analizowanego i zostać uzasadnione w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Za fakt oczywisty przyjąć należy, że przesłanki te (tj. występowanie szczególnych parametrów lub cech stanu zagospodarowania terenu) muszą mieć charakter istotny. W analizie sporządzonej w postępowaniu nadzwyczajnym wskazano, że średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,29. Wyjaśniono również, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki ustalony został na 0,50, jako najwyższy wskaźnik na analizowanym terenie (działka nr ew. [...]), który jest terenem śródmiejskim o charakterze usługowo -mieszkaniowym i najwyższym wskaźniku intensywności zabudowy w mieście. Wskaźnik 0,50 jest w związku z powyższym jak najbardziej zasadnym na terenie centrum. W oparciu o powyższe ustalenia uznano w postępowaniu nadzwyczajnym, że wyznaczenie w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. wskaźnika powierzchni zabudowy na 0,50 jest prawidłowe. Konkluzję taką uznać należy za przedwczesną z uwagi na niewystarczające wyjaśnienie w toku postępowania nadzwyczajnego przesłanek odstąpienia od Sygn. akt IV SA/WA 1390/10 średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, wynoszącego 0,29. Podkreślić bowiem należy, że: (-) działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, (-) działka ta położona jest w stosunkowo znacznej odległości od terenu inwestycji - odległość ta, liczona od północnej granicy działki do południowo -wschodniej granicy terenu inwestycji przekracza pięciokrotność frontu terenu inwestycji, (-) pomiędzy terenem inwestycji, a działką nr [...] znajduje się pięć zabudowanych działek, na których wskaźnik powierzchni zabudowy jest niższy niż 0,50, (-) z części tekstowej analizy wynika, że w tej części obszaru analizowanego, która obejmuje nieruchomości pomiędzy ulicami [...], [...] i [...] (obszar najbliższy terenowi inwestycji, a przy tym znacznie przekraczający minimalne rozmiary przewidziane w §3 rozporządzenia) nie ma terenu posiadającego wskaźnik zabudowy zbliżony do 0,50. W toku postępowania nadzwyczajnego nie wskazano, jakie konkretne wnioski wynikające z analizy stanu zagospodarowania terenu inwestycji uprawniają do przyjęcia, że odstępstwo takie jest uzasadnione. Organ winien przy tym odnieść się do faktu, że w obszarze analizowanym brak jest podobnie dużego terenu inwestycji (brak jest terenu inwestycji, którego obszar rozciągałaby się w sposób nieprzerwany, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, pomiędzy ulicami [...] a [...]. Ponadto, zgodnie z §7 ust.1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4). W analizie sporządzonej w postępowaniu nadzwyczajnym wskazano, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - gzymsu w obszarze analizowanym wynosi 5,7 metrów. Ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - gzymsu na maksymalnie 8 metrów, gdyż minimalna wysokość pomieszczeń w świetle dla budynku o charakterze handlowo - usługowym zgodnie z §72 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie Sygn. akt IV SA/WA 1390/10 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz.690 z późn. zm.) wynosi minimum 3 metry, co przy projektowanej wysokości budynku 2 kondygnacje + poddasze użytkowe wynosi 6 metrów + grubość podmurówki i stropów 2 metry. W związku z powyższym ustalona wysokość gzymsu na maksimum 8 metrów pozwoli inwestorowi zaprojektować budynek zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Dalej we wspomnianej analizie wskazano, że średnia wysokość kalenicy budynku na obszarze analizowanym wynosi 7,5 metra. Ustalono wysokość kalenicy budynku na nieprzekraczającą 10,5 metra, gdyż minimalna wysokość pomieszczeń w świetle dla budynku o charakterze handlowo - usługowym zgodnie z §72 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynosi minimum 3 metry, co przy projektowanej wysokości budynku 2 kondygnacje + poddasze użytkowe wynosi 6 metrów + grubość podmurówki i stropów 2 metry + wysokość poddasza 2,5 metra. W związku z powyższym ustalona wysokość kalenicy na nie przekraczającą 10,5 metra pozwoli inwestorowi zaprojektować budynek zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Na podstawie cytowanych ocen zamieszczonych we wspomnianej wyżej analizie w postępowaniu nadzwyczajnym sformułowano stanowisko, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji oraz wysokość jej kalenicy określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] maja 2007 r. wyznaczone zostały w sposób prawidłowy. Podobnie, jak miało to miejsce w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy, uznać należy, że konkluzja organów jest przedwczesna z tej racji, że w toku postępowania nadzwyczajnego nie wyjaśniono w sposób właściwy w oparciu o wnioski wynikające z analizy stanu zagospodarowania obszaru analizowanego, dlaczego dla planowanej inwestycji przyjęto wysokość inną niż występująca na obszarze analizowanym. Nie wystarcza do uznania takiego odstępstwa za uzasadnione wskazanie, że konieczność ustalenia wysokości planowanej inwestycji na poziomie oznaczonym w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. wynika z przepisów prawa budowlanego. Rozumowanie to przedstawia się bowiem w ten sposób, że skoro inwestor zaplanował zbudowanie dwóch kondygnacji oraz użytkowego poddasza, to wysokość ta, w związku z normami budowlanymi nie może być niższa niż określona w decyzji. Należy podkreślić, że tego typu stanowisko mogłoby być zaaprobowane tylko w razie wykazania, że tak wyznaczona wysokość uzasadniona jest nie tylko interesem Sygn. akt IV SA/WA 1390/10 pierwszej kolejności wnioskami z analizy zabudowy otoczenia terenu inwestycji. Podkreślenia wymaga również fakt, że analiza sporządzona na potrzeby postępowania nadzwyczajnego obejmuje bardzo duży obszar analizowany, dzieląc go na podobszary bliższego i dalszego sąsiedztwa. Wprawdzie rozwiązania tego nie można uznać za niezgodne z przepisem §3 ust.1 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis wyznacza jedynie minimalne, nie zaś maksymalne granice obszaru analizowanego, niemniej należy podkreślić, że rozszerzanie minimalnych granic obszaru analizowanego nie może prowadzić do deformowania wyników analizy stanu zagospodarowania terenu w ten sposób, że obszar ten, z uwagi na swoją wielkość, obejmuje tak szeroką gamę wariantów zagospodarowania terenu, że de facto może służyć za podstawę do formułowania dowolnych wniosków na temat dopuszczalnego charakteru planowanej inwestycji, w szczególności ignorując najbliższe otoczenie terenu inwestycji. Należy podkreślić, że przy zakreśleniu obszaru analizowanego w zakresie wykręcającym poza minima wskazane w przepisie należy wskazać, czym takie rozszerzenie jest motywowane. Za zasadę również przyjąć należy, że w pierwszej kolejności organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany jest brać pod uwagę przy ustalaniu tych warunków wnioski odnośnie charakteru i parametrów zabudowy, wynikające z analizy stanu zagospodarowania najbliższego terenu inwestycji, a dopiero w dalszej kolejności, w uzasadnionych przypadkach, może uwzględniać tereny wykraczających poza najbliższe sąsiedztwo. Przesłanki zastosowania takiego zabiegu wymagają szczegółowego uzasadnienia. Wszystkich wskazanych wyżej kwestii nie wzięto pod uwagę w postępowaniu odwoławczym, w którym rozpatrywano odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2010 r., zarzucające tej decyzji wadliwe ustalanie stanu faktycznego. W konkluzji powyższych wywodów należy uznać, że w postępowaniu odwoławczym SKO nie wyjaśniło wszystkich wątpliwości związanych z oceną prawidłowości decyzji z dnia [...] maja 2007 r., w wyniku czego doszło do naruszenia art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpatrzy odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2010 r. z uwzględnieniem wytycznych zawartych powyżej, dokonując szczegółowej analizy materiału dowodowego sprawy pod kątem ustalenia, czy istotnie w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia [...] maja 2007 r. mogłaby Sygn. akt IV SA/WA 1390/10 zapaść wyłącznie taka sama decyzja, co dawałoby podstawę do zastosowania art.151§2 w związku z art.146§2 k.p.a. czy też zachodzą podstawy do uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2007 r. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy na podstawie art.151§1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.152 p.p.s.a.