IV SA/Wa 1391/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego P. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. Decyzją tą wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202) Wojewoda [...] udzielił zakładowi [...] P. G., K. G. w R. pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolił na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów z prowadzenie stancji demontażu pojazdów. K. G. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji Wojewody [...] w oparciu o art. 156 §1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym decyzja skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest nieważna. We wniosku podniósł, że Wojewoda [...] kierując decyzję do spółki cywilnej, ocenił jej zgodność prawną niezgodnie z art. 29 kpa. Spółka cywilna bowiem nie ma osobowości prawnej i zdolności do czynności prawnych. Wnioskodawca podkreślił, że pozwolenie powinno być adresowane do każdego ze wspólników jako przedsiębiorców. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził nieważność powyżej opisanej decyzji Wojewody [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z rozstrzygnięciem nie zgodził się P. G. i wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. Skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpatrywał sprawy merytorycznie, ale wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1880/11 uchylił decyzję Ministra Środowiska ponieważ wydano ją w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy niezgodnego z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, w związku z art. 127 § 3 kpa, przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji wcześniejszej. Wobec powyższego wyroku sprawa w trybie odwoławczym została ponownie rozpatrzona przez organ. Zdaniem Ministra Środowiska K. G. miał prawo zwrócić się o stwierdzenie nieważności pozwolenia udzielonego decyzją Wojewody [...] wydaną w dniu [...] października 2005 r., która dotyczy jego praw i obowiązków związanych z prowadzoną przez niego, wspólnie z P. G., w zakładzie w R., stacją demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji jest także stroną postępowania nadzorczego. P. G. i K. G. prowadzili działalność gospodarczą, w tym demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji, dysponując wspólnie majątkiem, w ramach umowy spółki cywilnej, która w dacie wydania pozwolenia przez Wojewodę [...] obowiązywała. Organ podkreślił, że podmiotami prawa w spółce cywilnej, w zakresie wykonywanej działalności gospodarczej, są jej wspólnicy jako przedsiębiorcy, na co wskazuje art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W takim przypadku decyzja powinna być adresowana do wszystkich wspólników spółki cywilnej. Decyzja z dnia [...] października 2005 r. nie jest skierowana choć powinna, do osób fizycznych wymienionych z imienia, nazwiska i miejsca zamieszkania, będących wspólnikami spółki cywilnej. Zdaniem organu z treści decyzji oraz korespondencji między organem prowadzącym postępowanie a organami współdziałającymi przy jej wydawaniu, wynika, że Wojewoda [...] potraktował zakład, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza pod firmą [...] P. G., K. G., jako podmiot – stronę postępowania – i uczynił go adresatem pozwolenia na wytwarzanie odpadów, obejmującym także zezwolenie na odzysk odpadów. Natomiast wspólników spółki cywilnej, którzy posługiwali się pieczątką o treści "[...] P. G., K. G." z adresem, pod którym razem prowadzili działalność, nie traktował w sposób formalny i konsekwentny jako uczestników postepowania. Z uwagi na fakt traktowania firmy [...] P. G., K. G. jako jeden podmiot, niemożliwe było osobiste doręczanie pism każdej z faktycznych stron: P. G. i K. G. Zdaniem organu o tym, że decyzja Wojewody [...] została skierowana do podmiotu nieposiadającego zdolności prawnej świadczy wpis do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza W. pod numerem [...], gdzie wpisano G. P., oznaczając przedsiębiorcę i pełną nazwę prowadzonej przez niego działalności gospodarczej "[...]" P. G. Analogiczny wpis do ewidencji pod numerem [...] dotyczy K. G. Prowadzi to do uznania, że omawianego pozwolenia nie skierowano do stron postępowania – P. G. i K. G., osób fizycznych. Został przez to rażąco naruszony art. 28 kpa definiujący stronę oraz art. 29 kpa, który określa krąg rodzajów podmiotów mogących być stronami. Minister Środowiska dokonał analizy okoliczności przedmiotowej sprawy, pod kątem wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności i uznał, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, na którą powołał się K. G. Przepis ten bowiem dotyczy sytuacji gdy decyzja zostanie skierowana do osoby, która istnieje ale nie ma przymiotu strony ponieważ decyzja nie dotyczy jej obowiązku ani interesu prawnego. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. jest jednak nieważna, ze względu na to, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, na co wcześniej wskazano (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Organ wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa, poza sama decyzją, przy której wydawaniu miała miejsce wadliwość w stosowaniu prawa, ocenie podlegają jej skutki prawne dla życia społecznego i gospodarczego. Błędne określenie adresatów w pozwoleniu na wytwarzanie odpadów i odzysk odpadów w stacji demontażu pojazdów w R., z jednej strony może być przeszkodą w uzyskaniu przysługujących praw i korzyści, a z drugiej strony – uniemożliwia zastosowanie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska co do wygaśnięcia pozwolenia, a także przewidzianych prawem sankcji w przypadku nieprzestrzegania wymagań ochrony środowiska i eksploatacji instalacji z naruszeniem warunków pozwolenia. Podsumowując organ podkreślił, że charakter tego naruszenia wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dlatego pozwolenie należało wyeliminować z obrotu prawnego, co otworzy drogę do prawidłowego, zgodnego z prawem uregulowania zagadnienia gospodarki odpadami w przedmiotowej stacji demontażu pojazdów. Skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w imieniu P. J. pełnomocnik. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych, zarzucono decyzji rażące naruszenie prawa: 1/ art. 7 kpa w związku z art. 75 i art. 77 § 1 oraz art. 89 § 2 kpa poprzez nie dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej poprzez odmówienie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów na rozprawie; 2/ art. 8 kpa gdyż prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, przy określeniu następstw prawnych ustalonego stanu faktycznego nie uwzględnił słusznego interesu strony ograniczając się do wskazania rzekomego naruszenia przepisów kpa, które nie wywarło żadnych faktycznych negatywnych następstw dla porządku prawnego oraz w przyszłości nie może wywrzeć takiego skutku wobec rozwiązania spółki cywilnej w dniu [...] sierpnia 2009 r., ergo nie istnieje przywołane w uzasadnieniu niebezpieczeństwo niemożliwości identyfikacji przedsiębiorcy naruszającego prawo w zakresie określonym uchyloną decyzją; 3/ art. 9 kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji logicznej konstrukcji myślowej, która doprowadziła do subsumpcji wyartykułowanej w sentencji decyzji; 4/ art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu, w istniejącym stanie faktycznym, na czym polega rażące naruszenie prawa, która obligowało organ do wycofania z obrotu uchylonej w postępowaniu prowadzonym w trybie kasacyjnym decyzji Wojewody [...]; 5/ art. 107 § 3 kpa poprzez mimo utrwalonego w orzecznictwie stanowiska, nie przywołanie pełniej nazwy aktów prawnych, na których organ oparł rozstrzygnięcie, posługując się skrótami, a także nie przywołując źródła publikacji, ze szczegółowym wskazaniem zmian, co uniemożliwia stronie, wobec częstych zmian w obowiązujących przepisach, jednoznaczne ustalenie na jakim brzmieniu normy prawnej organ się oparł; 6/ art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807), w związku z art. 435§ 1 kc poprzez nieuwzględnienie prawa przedsiębiorcy do stosowania wyróżnika obok imienia i nazwiska jako nazwy przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną. W uzasadnieniu skargi szczegółowo rozwinięto wskazane zarzuty, podkreślając, że organ administracji publicznej w powołanych aktach dokonał sprzecznej subsumpcji co przejawia się przyjęciem za podstawę zaskarżonej decyzji, że jest ona skierowana już nie do spółki cywilnej, a nie do zakładu. Organ wobec niezaprzeczalnego faktu wskazania adresatów w decyzji z imienia i nazwiska upatruje rażącego naruszenia prawa, mimo, że w zaskarżonej decyzji Minister Środowiska przyznaje oczywisty fakt, że art. 43 4kc dopuszcza włączenie do firmy, którą w przypadku osoby fizycznej jest imię i nazwisko, innych elementów, czyniąc z tego nazwę prowadzonej działalności gospodarczej, jednak z tego faktu wyciąga wnioski w sposób oczywiście sprzeczny z istniejącym stanem. Z konstatacji wyciągnięty został wniosek, że adresatem był zakład, a nie wymienieni przedsiębiorcy. Nawet przy założeniu słuszności w ocenie tego kto jest adresatem decyzji to uchybienie to nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie zagraża porządkowi prawnemu. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uwzględnił skargę, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty uznał za zasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz wydana w trybie art. 54 § 3 ppsa decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. były już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powyższe decyzje zostały uchylone ze względów formalnych i nie zawierały oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, które Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę miałby uwzględnić na podstawie art. 153 ppsa. Zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana w trybie nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Skoro zatem "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku art. 156 §1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. którą na wniosek K. G., stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. Przedmiotem decyzji Wojewody [...] było pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów. Decyzja wydana została na wniosek zakładu [...] P. G., K. G., R., [...] W. Orzekający w sprawie organ uznał, iż kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. narusza w stopniu rażącym art. 28 kpa i 29 kpa, z uwagi na fakt, iż jej adresatem jest spółka cywilna [...] P. G., K. G. Stosownie do treści art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 29 kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Spółka prawa cywilnego nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 29 kpa. Nie ma ona osobowości prawnej ani też innego rodzaju podmiotowości na gruncie przepisów postępowania administracyjnego, jest to bowiem jedynie stosunek cywilnoprawny o charakterze obligacyjnym. Stronami postępowania mogą być jedynie wspólnicy spółki cywilnej, jeżeli w jej rozstrzygnięciu mają interes prawny. Zdaniem Sądu z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. wynika, że stronami tego postępowania byli K. G. i P. G. prowadzący zakład "[...]". Decyzja nie wskazuje jako strony postępowania spółki cywilnej, choć wspólnicy faktycznie w takiej formie prawnej prowadzili działalność gospodarczą. Mając na względzie powyższe rozważania oraz cytowane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że wskazanie w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. [...] oraz imion i nazwisk P. G. i K. G. jest naruszeniem prawa, ale nie w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co powodowałoby konieczność wyeliminowania powyższej decyzji Wojewody [...] z obrotu. Podkreślić należy, że również akta sprawy administracyjnej prowadzonej przez Wojewodę [...] nie dają też żadnej wątpliwości co do tożsamości kto jest stroną w tej sprawie, tj. K. G. i P. G. Wątpliwości co do tego, czy mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji administracyjnej, czy też z wadliwością, która prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy rozstrzygnąć w oparciu o treść samej decyzji administracyjnej, jak i akta sprawy dotyczące rozpoznania sprawy rozstrzygniętej tą decyzją administracyjną. W rozpoznawanej sprawie akta administracyjne i treść decyzji Wojewody [...], wbrew zarzutom wskazanym we wniosku przez K. G. pozwalały rozstrzygnąć w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że stroną postępowania w rozumieniu art. 28 i 29 kpa jest K. G. i P. G. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.