IV SA/Wa 1393/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu P. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw od decyzji. Przedmiotem sprzeciwu P. M. wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] uchylająca decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] o warunkach zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja objęta sprzeciwem została wydana w następującym okolicznościach. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. ustalił na wniosek P. M. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu (dwóch) budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnym garażem, drogami dojazdowymi i infrastrukturą techniczną na części działek nr ew.: [...] i [...] położonych w [...] na terenie dzielnicy [...], w obrębie [...] przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. K. – właścicielka dz. ew. nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...] – która sprzeciwiła się zabudowie o wysokości 12,5 m z tolerancją do 0,5 m, IV kondygnacje. Podała też, że również nie jest jasne czego dotyczy podana w decyzji druga wysokość 10,5 m i III kondygnacje. Wskazała, że od strony ul. [...] nie ma żadnych budynków powyżej 10 m, w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się tylko zabudowa jednorodzinna. Odwołująca się postawiła pytanie, jak zwiększyła się powierzchnia działki z [...] m2 wskazana przez inwestora we wniosku z 1 grudnia 2015 r. do wielkości [...] m2 wskazanej we wniosku z 15 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrzyło odwołanie decyzją zaskarżoną rozpoznawanym sprzeciwem, uchylającą decyzję o warunkach zabudowy i nakazującą organowi pierwszej instancji ponowne rozpatrzenie sprawy. Zastrzeżenia Kolegium wzbudziła prawidłowość ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działek ew. nr [...] i [...]. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdziło, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego działkę ewidencyjną lub kilka działek, nie zaś dla części działki. W przypadku bowiem ustalenia warunków dla części działki, wartości poszczególnych parametrów zabudowy takie jak: wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik określający powierzchnię biologicznie czynną, odnoszą się do części działki, a nie do całości, co jest zdaniem Kolegium niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 5). Wobec powyższego Kolegium poleciło organowi pierwszej instancji wezwać wnioskodawcę do zmodyfikowania wniosku w ten sposób, żeby odnosił się on do całych działek, a nie do ich części. Tak zmodyfikowany wniosek będzie mógł stanowić podstawę do wydania ponownego rozstrzygnięcia w sprawie przez organ pierwszej instancji, po ponownym sporządzeniu analizy urbanistycznej z uwzględnieniem całości działek (wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji /działek/, powierzchnia biologicznie czynna). Odnosząc się natomiast do wysokości planowanej inwestycji Kolegium wskazało, że w sąsiedztwie znajduje się budynek gimnazjum o wysokości III kondygnacji od strony południowo-wschodniej, stąd ustalone maksymalne wysokości budynków w głównej kalenicy – attyce do 10 m, przy wysokości w pasie terenu od strony w/w granic, tj. dla części budynków graniczących bezpośrednio z sąsiednimi działkami na wschodzie i zachodzie od terenu inwestycji – maksymalnie 12,5 m z tolerancją do 0,5 m (IV kondygnacje), są prawidłowe. Takie wyznaczenie wysokości w/w budynków jest zgodne z § 7 ust. 1 (10 m) i § 7 ust. 4 (12,5 m) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Od decyzji Kolegium sprzeciw wniósł P. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z powyższymi przepisami, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę (zakreślonej jednoznacznymi liniami rozgraniczającymi na mapie stanowiącej integralną część decyzji o warunkach zabudowy). W konsekwencji naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez błędne zastosowanie, pomimo braku przesłanek do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i w sytuacji gdy nie została ona wydana ani z naruszeniem przepisów postępowania, ani nie zachodzi konieczność wyjaśnienia zakresu niniejszej sprawy administracyjnej, który jest jednoznaczny. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik sprzeciwiającego się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie wskazać trzeba, że na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (poz. 935), od dnia 1 czerwca 2017 r. do systemu prawnego został wprowadzony nowy środek, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego, tj. sprzeciw od decyzji kasatoryjnej. Zgodnie z wolą ustawodawcy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji, która winna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Przepis art. 64e tej ustawy określa bowiem zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 kpa stanowiąc, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd nie bada więc kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączących się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, tj. nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy dostrzegł potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd ocenia jedynie, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 kpa (zob. m.in. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183, dostępny pod adresem http://www.sejm.gov.pl). Oznacza to, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny, gdyż sprzeciw służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach przewidzianych w art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu niniejszego wyroku Sąd nie odniesie się zatem do zasadności argumentacji złożonego sprzeciwu w zakresie dotyczącym merytorycznego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem sprzeciwiającego się o ustalenie warunków zabudowy. Stosownie do powyższego, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej, Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Powołana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z dnia [...] maja 2019 r., nie naruszył regulacji zawartej w art. 138 § 2 kpa. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji zawnioskowanej we wniosku z 1 grudnia 2015 r., uzupełnionego i skorygowanego następnie w pismach z: 26 lipca 2016 r., 19 października 2017 r., 11 kwietnia 2018 r. i 15 maja 2018 r. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie mógł zastąpić organu pierwszej instancji w zakresie tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest wezwanie wnioskodawcy do zmodyfikowania wniosku w ten sposób, żeby odnosił się on do całych działek, a nie jedynie do ich części. Dopiero tak zmodyfikowany wniosek będzie mógł stanowić podstawę do wydania ponownego rozstrzygnięcia w tej sprawie przez organ pierwszej instancji, po ponownym sporządzeniu analizy urbanistycznej z uwzględnieniem całości działek. Jak wynika z akt sprawy wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działek nr [...] i [...], stąd też organ ustalił warunki zabudowy dla części tych działek. Zasadą jest jednak, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki geodezyjnej. Kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki jest sporna w orzecznictwie zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (chociażby wyrok NSA, powołany w sprzeciwie, sygn. akt II OSK 1634/16 z dnia 24 maja 2018 r., z którego wynika, że "dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji"; odmienne stanowisko zostało zaprezentowane w nowszym orzecznictwie NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1442/16, powołanym w zaskarżonej decyzji, w świetle którego "ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana") i w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, oceniana powinna być za każdym razem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że z uwagi na charakterystyczne parametry konkretnej nieruchomości ustalenie warunków zabudowy dla części działki byłoby uzasadnione. Niemniej jednak w niniejszej sprawie brak w tym zakresie uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie pozwala poznać motywów, dla których organ przychylił się do wniosku inwestora i uznał ustalenie warunków tylko dla części przedmiotowych działek za właściwe. Uzasadnienie takiego działania nie wynika również z wyników analizy ani też z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Co równie istotne z decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wynika wprost, dla jakiej części działek organ ustalił warunki zabudowy. Wprawdzie na str.[...] decyzji znalazło się wskazanie, że dotyczy ona części oznaczonej "[...]", na str. [...] decyzji zaś wskazano, że według pierwotnego wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. "pow. terenu inwestycji – [...] m2", po korekcie wniosku w dniu [...] maja 2018 r. "pow. terenu inwestycji – [...] m2", natomiast na str. [...] decyzji wskazano, że "Teren planowanej inwestycji obejmuje /po korekcie wniosku/ ok. połowę terenu objętego działkami nr ew. [...] [...]", to jednak brak jest jednoznacznego i konkretnego wskazania organu w zakresie powierzchni terenu objętego decyzją. Ponadto na załączniku graficznym decyzji zaznaczono granice działek objętych wnioskiem, gdy tymczasem w rzeczywistości oznaczenie to dotyczy terenu inwestycji objętej wnioskiem, niestanowiącym jednak całych działek. W okolicznościach badanej sprawy, Kolegium bezspornie wskazało w czym upatruje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji. To wnioskodawca bowiem określa obszar inwestycji, który determinuje zakres badania przesłanek w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Związanie organu tym wskazaniem jest bezwzględne. Zidentyfikowane przez Kolegium uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Z powyższych względów Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w inkryminowanej decyzji, którego pełnomocnik sprzeciwiającego się nie zdołał obalić wniesionym sprzeciwem. Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd oddalił sprzeciw jako bezzasadny, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.