IV SA/Wa 1397/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].03.2016 r. nr [...]/2016 Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (zwany dalej PKZGW) utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...].01.2016 r, nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].02.2012 r., nr [...], udzielającej Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...] jako zakładowi głównemu pozwolenia wodnoprawnego na wspólne z [...] Sp. z o.o. szczególne korzystanie z wód [...] na administrowanym przez RZGW w [...] odcinku od km 618+000 do km 678+000 w zakresie: piętrzenia wód rzeki [...] przez stopień wodny "[...]", gospodarowania wodą dotyczącego wykorzystania wody ze zbiornika wodnego utworzonego na skutek piętrzenia obejmującego odcinek rzeki od km 618+000 do km 678+000 i zrzutu wody nieprzetworzonej przez obiekty stopnia wodnego, wykorzystania spiętrzonej wody do celów energetycznych przez elektrownię wodną. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podał, że wpłynął wniosek Fundacji [...] o wszczęcie - zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 K.p.a. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. PKZGW odmówił wszczęcia postępowania na wniosek Fundacji [...]. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podzielił trafność swego uprzedniego stanowiska, zaprezentowanego w postanowieniu z dnia [...].01.2016 r, nr [...]. Powołał się na to, że w sprawie z analogicznego wniosku Stowarzyszenia [...], a więc również organizacji społecznej i także opartego na art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. – żądaniu wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji - decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 216/15 stwierdził wyraźnie, że organizacja społeczna żądając podjęcia z urzędu przez organ postępowania i dopuszczenia do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, domaga się by organ ten prowadził postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Zastosowanie znajduje zatem art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne, wyłączający stosowanie art. 31 K.p.a. w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Mając to na uwadze, WSA w przytoczonym, prawomocnym wyroku wskazał na zasadność zastosowania art. 61a ust. 1 K.p.a., a więc odmowy wszczęcia owego postępowania nieważnościowego. Rozpoznając obecny wniosek innej organizacji społecznej o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, PKZGW wyjaśnił, że kwestia przynależności Fundacji [...] do kręgu podmiotów, które w art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne wyliczone są jako strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, została przeanalizowana w postępowaniu wstępnym zakończonym postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...].01.2016 r. Dokonane tam ustalenia, tj. brak podstaw do stwierdzenia, że Fundacja [...] jest właścicielem istniejącego urządzenia wodnego, znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, władającym powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, czy też uprawnionym do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód - nie zostały zakwestionowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec tego Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki, rozstrzygnął zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. zważywszy, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, a z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie mogło być wszczęte. Wydał więc postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a ponownie rozpatrując sprawę podzielił trafność tego rozstrzygnięcia. We wniesionej skardze Fundacja [...] zarzuciła naruszenie przepisów: I./ postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek organizacji społecznej, w sytuacji gdy organizacja ta nie uczestniczyła w postępowaniu zwyczajnym z uwagi na okoliczność, iż nie należy ona do kręgu stron postępowania wskazanych treścią art. 127 ust. 7 ustawy - Prawo wodne (t. j. Dz. U. 2015 r., poz. 469 ze zm.), 2. art. 127 ust. 8 ustawy - Prawo wodne poprzez przyjęcie, iż ograniczenie nałożone tym przepisem dotyczące udziału organizacji społecznych w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego rozciąga się na możliwość żądania przez organizację społeczną wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego, 3. art. 31 § 2 K.p.a. w związku z art. 31 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy przepisy te organ zobowiązany jest stosować przy rozpatrzeniu żądania organizacji ekologicznej, będącej odmianą organizacji społecznej o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, II./ przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 96 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 1235 ze zm., zwanej dalej OOŚ), oraz 2. art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. 2015 r., poz. 1651 ze zm.) poprzez brak dostrzeżenia przez organ rażącego naruszenia prawa materialnego przez brak przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na obszary [...] dla planowanego działania, polegającego na piętrzeniu wód w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Marszałka Województwa [...]. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Trzeba też nadmienić, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 3 P.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu, w myśl art. 120 P.p.s.a., sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. W rozpatrywanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pośrednio związany był wykładnią prawa materialnego, mającego w niej zastosowanie, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 14 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 216/15 (http// cbois.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne bowiem byłoby odmienne traktowanie podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną (organizacji społecznych żądających stwierdzenia nieważności tej samej decyzji ostatecznej), co do jednej akceptując zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., a co do drugiej zarzucając Organowi bezzasadne zastosowanie tego przepisu. We wskazanym orzeczeniu (wyroku z dnia 14 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 216/15), rozpoznając wniosek innej organizacji społecznej (Stowarzyszenia [...] Sąd ten stwierdził wyraźnie, że organizacja ta - żądając podjęcia z urzędu przez organ postępowania o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].02.2012 r., nr [...], udzielającej Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...] jako zakładowi głównemu pozwolenia wodnoprawnego na wspólne z [...] Sp. z o.o. szczególne korzystanie z wód [...] na administrowanym przez RZGW w [...] odcinku od km 618+000 do km 678+000 w zakresie: piętrzenia wód rzeki [...] przez stopień wodny "[...]", gospodarowania wodą dotyczącego wykorzystania wody ze zbiornika wodnego utworzonego na skutek piętrzenia obejmującego odcinek rzeki od km 618+000 do km 678+000 i zrzutu wody nieprzetworzonej przez obiekty stopnia wodnego, wykorzystania spiętrzonej wody do celów energetycznych przez elektrownię wodną i dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego - domagała się de facto, by Organ prowadził postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Mając to na względzie, Sąd wówczas orzekający stwierdził, że do owego żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego zastosowanie znajduje art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne, wyłączający stosowanie art. 31 K.p.a. w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał więc na zasadność zastosowania art. 61a ust. 1 K.p.a., a więc odmowy wszczęcia owego postępowania nieważnościowego, stwierdzając pozostawanie Organu w bezczynności. Do tego stanowiska zastosował się następnie Organ wydając rozstrzygnięcie. Sąd obecnie orzekający w sprawie tyczącej wniosku Fundacji [...] o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, podziela stanowisko Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o zasadności zastosowania art. 61a ust. 1 K.p.a. co do tego wniosku. Stanowisko to koresponduje z poglądem wyrażanym w tej sprawie w piśmiennictwie (orzecznictwo pozostaje bowiem rozbieżne). Wskazać zatem należy np. na interpretację tej normy wyrażoną przez Agatę Kosieradzką-Federczyk rozdz. 6.2. Procedura wydawania pozwoleń wodnoprawnych - ustalanie stron postępowania, w: Prawie ochrony środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym, autorstwa Wojciecha Federczyka, Anny Fogel, Agaty Kosieradzka-Federczyk (LEX komentarz do art. 127 ustawy Prawo wodne). Autorka prezentuje pogląd – podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie - że "ustalanie stron według przesłanek zawartych w art. 127 ust. 7 pr. wod. ma znaczenie nie tylko w postępowaniu, którego celem jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Również w postępowaniach mających za przedmiot weryfikację poprawności wydania pozwolenia albo jego zmianę, prowadzonych w ramach trybów nadzwyczajnych, krąg stron wyznacza wyliczenie zawarte w przywołanym artykule". Artykuł 127 ustawy Prawo wodne nie znajduje natomiast zastosowania, jako przepis szczególny, do innych postępowań unormowanych w tej ustawie, w tym postępowań przewidzianych w art. 138 ust. 1 Prawa wodnego, dotyczących stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego. W nich więc krąg stron postępowania winien być ustalony na podstawie art. 28 k.p.a. Autorka zaznacza ponadto, że bardzo istotne jest rozróżnienie charakteru, w jakim organizacja społeczna występuje w postępowaniu. Przywołane w art. 127 ust. 8 Prawo wodne wyłączenie odnosi się do udziału organizacji społecznych jako podmiotu na prawach strony. Jeżeli w sprawie organizacja społeczna ma status strony, ponieważ spełnia jedno z kryteriów art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, zachowanie organu, polegające na wyłączeniu z udziału w postępowaniu takiej organizacji narusza przepisy postępowania. W kontekście przedstawionego poglądu doktryny, trafnie ustalił zatem Organ w niniejszej sprawie, że Fundacji [...] nie spełniła żadnego z kryteriów art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Owo pozwolenie wodnoprawne zakwestionowała zaś po kilku latach jego obowiązywania. Wobec tego nie można było podzielić argumentacji Strony skarżącej. Jednocześnie należy zauważyć, że jeśli Stowarzyszenie było przekonane, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo, mogło wystąpić do właściwego prokuratora ze stosownym wnioskiem o rozważenie wykorzystania środków określonych w Dziale IV K.p.a., wskazując na rażące naruszenie art. 96 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, czy na rażące naruszenie art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - przy podejmowaniu kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 w zw. z art. art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.