IV SA/Wa 1398/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego A. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego , po rozpatrzeniu zażalenia A. N. z dnia 5 grudnia 2007 r., M. W. z dnia 4 grudnia 2007 r., A. K., M. C., A. N. i M. W. z dnia 5 grudnia 2007 r. na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] listopada 2007 r., uzgadniające projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku głównego (z funkcji mieszkalnej na biurową na kondygnacjach nadziemnych, z funkcji gospodarczych na biurowe i techniczne w piwnicy), jego adaptacji i przebudowie wewnętrznej oraz rozbudowie (funkcje mieszkalne na kondygnacjach nadziemnych, gospodarczo-techniczno-garażowe w piwnicy), wykonaniu dróg i chodników wewnętrznych oraz wykonaniu budowli (mur oporowy, oskarpowania), przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej na działce nr [...], ark. [...], obr. G., przy ul. [...] w P., działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 oraz z 2004 r., Nr 96, poz. 959, Nr 238, poz. 2390 oraz z 2006 r. Nr 50, poz. 362 i Nr 126, poz. 875), art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087 oraz z 2006 r. Nr 45, poz. 319) oraz art. 17 pkt 2, art. 106 § 1 i 5, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Miejski Konserwator Zabytków w P. uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla powyżej wskazanej inwestycji. Zażalenie na powyższe postanowienie w przewidzianym prawem terminie złożyli A. N., M.W. oraz A. K. i M. C. Zażalający się, powołując się na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] października 2006 r. uzgadniające decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazali na nieuzasadnioną zmianę stanowiska organu konserwatorskiego pierwszej instancji. Sprzeciwili się również planom zabudowania wolnego terenu zielonego posesji przy 1 Sygn. akt IV SA/Wa 1398/08 ul. [...], nowym dużym budynkiem, który zajmie więcej miejsca niż istniejąca wcześniej przybudówka oraz wskazali, że będzie ona stanowić historycznie nieuzasadnioną dominantę w pejzażu S.. Zażalający się podnieśli także, że zagęszczenie zabudowy przez budowę drugiego budynku o wysokości zbliżonej do wysokości budynku zabytkowego, kłócić się będzie z estetyką i założeniami planistycznymi dzielnicy. Zmiany sposobu użytkowania budynków na usługowe, handlowe i biurowe przyczynią się do zamierania dzielnicy willowej, spowodują uciążliwe dla sąsiadujących posesji natężenie ruchu kołowego, natomiast wykonanie głębokich wykopów pod podziemny garaż może spowodować zakłócenie gruntowych stosunków wodnych i niekorzystnie wpłynąć na zieleń sąsiednich ogrodów. Organ wyjaśnił również, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. uchylił postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. nr [...]z dnia [...] października 2006 r. uzgadniające projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa, poprzez niezapełnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zgodnie z treścią projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy inwestycja nie mogła być zrealizowana ze względów pozakonserwatorskich, tj. niespełnienia innych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] października 2006 r. nie zawierało wyraźnej oceny zamierzenia inwestycyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ podniósł, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia uzgadniającego decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wynika, że zmiana funkcji budynku przy ul. [...] nie pociąga za sobą istotnych zmian w jego architekturze, a rozbudowę zaplanowano w miejscu rozebranej wcześniej dobudówki, w związku z tym inwestycja nie jest związana z zabudowywaniem wolnego terenu, a dzięki rozbiórce przybudówki i odsunięciu nowej części zostanie odsłonięta wschodnia elewacja willi. Zmiana sposobu użytkowania budynku nie wpłynie negatywnie na układ urbanistyczny dzielnicy willowej S., ani na charakter architektoniczny zabytkowej willi. Planowana rozbudowa, zgodnie z warunkami określonymi w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy, ma być harmonijnie powiązana z istniejącym Sygn. akt IV SA/Wa 1398/08 budynkiem, kontynuować linię zabudowy oraz rozwiązania architektoniczne i materiałowe istniejącego obiektu. Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii, dotyczącej uciążliwości inwestycji dla sąsiadujących posesji, Minister wyjaśnił, że organ konserwatorski ocenia planowaną inwestycję wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z zasadami ochrony zabytków, natomiast okoliczności dotyczące warunków technicznych i uciążliwości inwestycji, podlegają rozpoznaniu na etapie postępowania, prowadzonego przez administrację architektoniczno-budowlaną, w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził również, że niezasadny jest zarzut A. N., dotyczący niedoręczenia mu pisma z dnia 15 czerwca 2007 r. o wszczęciu postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia wniosków oraz ewentualnych uwag do materiału dowodowego, bowiem w aktach sprawy znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru w/w zawiadomienia, z którego wynika, że zostało ono doręczone - "[...]" - w dniu 19 czerwca 2007 r. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożył A. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że rozbiórka dobudówki, do której w zaskarżonym postanowieniu odnosi się organ, odbyła się na podstawie pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] czerwca 2006 r., wydanym w zupełnie odrębnym postępowaniu administracyjnym, a zatem na dzień wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji teren ten był wolny od zabudowy. Przywołana przybudówka była budynkiem parterowym, natomiast planowany nowy budynek będzie budynkiem piętrowym z użytkowym poddaszem. Pozwolenie na budowę piętrowego budynku z poddaszem użytkowym w miejsce dobudówki, w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowej willi, całkowicie zmienia charakter zabytku i pierwotny zamysł jego architektów, a zatem pozostaje w sprzeczności z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżący podniósł ponadto, że wbrew zasadzie określonej w art. 10 kpa, nie został powiadomiony o wszczęciu przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wcześniejsze zawiadomienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 15 czerwca 2007 r. mówiło Sygn. akt IV SA/Wa 1398/08 o wszczęciu postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o odmowie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie, jak również utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., działającego na podstawie porozumienia z dnia 18 listopada 2003 r. pomiędzy Wojewodą [...] i Prezydentem Miasta P. w sprawie powierzenia Miastu P. spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., poz. [...]) zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Przede wszystkim należy podnieść, iż zaskarżone w sprawie postanowienie wydane zostało z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa. Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania Sygn. akt IV SA/Wa 1398/08 oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem orzeczenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem rozstrzygnięcia oraz fazę wydania decyzji (postanowienia). Należy bowiem mieć na uwadze, iż uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przy czym absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy strona nie brała udziału w istotnych poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia czynnościach. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż skarżący, jak również pozostałe strony nie zostały zawiadomione przez organ pierwszej instancji o postępowaniu wszczętym na wniosek Prezydenta Miasta P. z dnia 13 listopada 2007 r., którego przedmiotem był projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i rozbudowie budynku położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. Organ pierwszej instancji po otrzymaniu wniosku z dnia 13 listopada 2007 r. wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy, nie podejmując żadnych czynności umożliwiających stronom czynny udział w sprawie , dokonał uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji, wydając w dniu [...] listopada 2007 r., na podstawie art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. Sygn. akt IV SA/Wa 1398/08 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) oraz art. 106 kpa, postanowienie uzgadniające projekt decyzji. Wbrew stanowisku Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie można uznać, iż skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie pismem z dnia 15 czerwca 2007 r., doręczonym stronie w dniu 19 czerwca 2007 r., bowiem było to zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, gdy tymczasem przedmiotem uzgodnienia dokonanego zaskarżonym postanowieniem jest projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podkreślenia wymaga, iż zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji jaką zamierza wydać organ prowadzący postępowanie główne - uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający ma za zadanie jedynie ocenić projekt przedstawionej do uzgodnienia decyzji w zakresie powierzonych mu kompetencji. Wszczęcie postępowania przed tym organem następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który zwracając się o dokonanie uzgodnienia przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów - art. 60 ust. 4 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie projekt decyzji, który został uzgodniony pozytywnie zaskarżonym postanowieniem, jak zauważył Miejski Konserwator Zabytków w P. został przekazany do uzgodnienia przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. pismem z dnia 13 listopada 2007 r. W tej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, iż skutki czynności organu uzgadniającego, podjęte po otrzymaniu pierwszego projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków przedmiotowej inwestycji, a stanowiące realizację obowiązków organu wynikających m. in. z art. 10 kpa, odnoszą się również do postępowania dotyczącego uzgodnienia zmienionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje okoliczność podnoszona przez organy, iż w projekcie tym uwzględniono cyt: "pierwsze wytyczne konserwatorskie z dnia 9.08.2006 r. oraz koncepcję rozbudowy uzgodnioną wstępnie w piśmie z dnia 22.05.2006 r." Ubocznie należy zauważyć, iż wniosek organu prowadzącego postępowanie główne o uzgodnienie projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji został skierowany do Miejskiego Konserwatora Zabytków w dniu 2 października 2006 r., co oznacza, iż organ ten powołał się na ustalenia dokonane w okresie przed Sygn. akt IV SA/Wa 1398/08 wszczęciem postępowania uzgodnieniowego. Taki sposób procedowania pozostaje w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, do przestrzegania, której zobowiązuje te organy art. 9 kpa. Sporządzenie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nowego, odmiennego od pierwotnego projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowi odrębny od poprzednio uzgadnianego przedmiot uzgodnienia, a to oznacza, iż postępowanie uzgodnieniowe niewątpliwie wymaga powtórzenia z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (w tym zawiadomienia stron o wszczęciu tego postępowania). Kryterium bowiem pojęcia "sprawy" w postępowaniu uzgodnieniowym stanowi jej zakres przedmiotowy, czyli przedmiot uzgodnienia, a przedmiotem tym jest treść decyzji o warunkach zabudowy przedstawiona przez organ właściwy do jej wydania. W niniejszej sprawie jest to projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony organowi pierwszej instancji przez Prezydenta Miasta P. przy piśmie z dnia 13 listopada 2007 r. Bezspornym jest, iż po otrzymaniu wskazanego powyżej projektu decyzji organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności, które zapewniłyby wszystkim stronom prawo czynnego udziału w tym postępowaniu (art. 10 kpa). Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że organ powinien zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem organu prowadzącego postępowanie główne z dnia 2 października 2006 r. przedmiotem, którego był projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji, umarzając je jako bezprzed m iotowe. Mając na uwadze, iż powyższe naruszenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a. uzasadnia konieczność uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia, jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy zapewnią stronom postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa). Podkreślić należy, iż ocena prawna dokonana przez Sąd w powyższych rozważaniach oraz wskazania, co do dalszego postępowania - stosownie do regulacji art. 153 P.p.s.a. wiążą Sąd oraz organ, który wydał zaskarżone postanowienie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Sygn. akt IV SA/Wa 1398/08 Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 2 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.