IV SA/Wa 1398/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o odrzuceniu zarzutów M. R. od danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [...], a w szczególności: - zmiany oznaczenia użytku dla działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych w W. w rejonie ulic [...] i [...] oraz - niewykazania w ewidencji budynku gospodarczego zlokalizowanego w południowo-zachodniej części działki ew. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w 2007 r. wykonano modernizację ewidencji gruntów i budynków oraz zgodnie z art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 30, poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "p. g. i k." oraz informacją zawartą w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] przyjęto nowy operat opisowo-kartograficzny m. in. dla obrębu [...]. Do operatu tego, w terminie przewidzianym ustawą, złożył zarzuty M. R. w zakresie: - oznaczenia użytków dla działek ew. nr [...], [...], [...] i części działki ew. [...], - oznaczenia funkcji budynku zlokalizowanego na działce ew. nr [...], - ujawnienia w ewidencji drugiego budynku znajdującego się także na działce ew. nr [...]. Organ podniósł, że w wyniku rozpatrzenia zarzutów w przedmiotowej sprawie wydano m. in. decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylające wcześniejsze decyzje Prezydenta W. odpowiednio nr [...] z [...] listopada 2007 r. i nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym wskazano, iż: - zarzuty dotyczące użytku dla działki ew. nr [...] zostały rozpoznane ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., - zarzuty dotyczące użytku dla działki ew. nr [...] i funkcji budynku położonego na tej działce zostały rozpoznane ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z [...] stycznia 2010 r., - zarzuty dotyczące użytków dla działek ew. nr [...] i [...] oraz ujawnienia w ewidencji gruntów drugiego budynku gospodarczego na działce ew. nr [...] zostały oddalone decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r., od której odwołanie wniósł M. R. Zaznaczono, iż odwołujący się w trakcie postępowania wniósł także uwagi do budynków ujawnionych na działce ew. nr [...]. Zdaniem organu uwagi dotyczące tych budynków mogą być jednak rozpatrzone w ramach odrębnego postępowania, gdyż nie zostały wniesione w trybie art. 24a ust. 10 p. g. i k. Organ zauważył, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. składa się z dwóch rozstrzygnięć: - ujawnienia w ewidencji gruntów budynku gospodarczego położonego na działce ew. nr [...] oraz - ujawnienia rodzaju użytku dla działek ew. nr [...] i [...]. Odnośnie pierwszej kwestii wskazano, iż z akt sprawy wynika, że na działce ew. nr [...] znajdują się dwa budynki: jeden większy w kształcie litery L (w niektórych dokumentach opisywany jako dwa przylegające budynki), oznaczony identyfikatorem [...] o pow. 539 m2 oraz drugi, znacznie mniejszy wolnostojący budynek, położony w południowo-zachodnim rogu działki, oznaczony identyfikatorem [...]. Organ podniósł, że w ocenie jednostki wykonującej modernizację ewidencji gruntów oraz organu pierwszej instancji mniejszy budynek nie powinien być ujawniony w ewidencji. W myśl § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zwanym dalej "rozporządzeniem" oraz w myśl przepisów o statystyce publicznej przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest na trwale powiązany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Nie wykazuje się zatem w ewidencji gruntów i budynków budowli mających charakter budynków, ale nie związanych trwale z gruntem. Ponadto w myśl § 78 rozporządzenia nie wykazuje się budynków, których budowa, w świetle przepisów prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia lub zgłoszenia. Dla przedmiotowego budynku nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, nie zgłoszono też jego budowy. Z wizji w terenie wykonanych przy modernizacji ewidencji i weryfikacji w wyniku złożonych uwag wynika, iż jest to budynek blaszany na wylewce betonowej, a więc nie jest trwale związany z gruntem, stąd nie podlega ujawnieniu w ewidencji budynków. Odwołujący się nie przedstawił zdaniem organu argumentów przeciwko temu stanowisku. Ponadto wskazano, że po zapoznaniu się w siedzibie organu odwoławczego z dokumentami i mapami odwołujący się uznał, iż nie wnosi zastrzeżeń do nieujawniania w ewidencji budynku oznaczonego identyfikatorem [...], położonego w południowo-zachodnim rogu działki ew. nr [...]. Z kolei odnośnie drugiej kwestii (oznaczenia użytku dla działek ew. nr [...] i [...]) wskazano, że kształt, rozmiary i usytuowanie stanowiących własność odwołującego się działek ew. nr [...] i [...] jednoznacznie wskazuje, iż stanowią dojazd do działki rolnej, stanowiącej również własność odwołującego się. Są one jednak obciążone prawem służebności i wykorzystywane jako dojazdy do położonych przy nich działek budowlanych stanowiących własność innych osób fizycznych. Z dokumentów dołączonych do akt sprawy: zdjęć i ortofotomapy wynika, iż jest to częściowo utwardzony teren wykorzystywany dla celów komunikacyjnych. Przeznaczenie i funkcje tych działek określono także w decyzjach podziałowych Urzędu [...] W. z dnia [...] czerwca 1989 r. i Burmistrza [...] Z. z dnia [...] grudnia 1992 r. Organ podniósł, że zgodnie z załącznikiem nr 6 pkt 3 ppkt 7a do rozporządzenia do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w szczególności zalicza się drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych. Natomiast grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia, grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Wskazano, że w myśl rozporządzenia dla oceny użytków gruntowych używa się m. in. oznaczenia "droga", a więc już sam grunt jest drogą, a nie tylko budowla. Kluczowe jest przy tym zdaniem organu określenie, czy przedmiotowa droga - działki ew. nr [...] i [...] - służy do wewnętrznej komunikacji w nieruchomości skarżącego, czy też jest drogą wewnętrzną stanowiącą drogę dojazdową do gruntów rolnych i innych nieruchomości, o jakiej to drodze mowa w ustawie o drogach publicznych. W ocenie organu z mapy ewidencyjnej wynika jednoznacznie, iż działka ew. nr [...] prowadzi od ul. [...] (tak: po sprostowaniu decyzji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r.) do działki ew. nr [...], przy czym przylega do działek ew. nr [...], [...], [...] oraz [...] i [...]. Natomiast działka ew. nr [...] prowadzi od działki ew. nr [...] do stanowiącej własność skarżącego działki rolnej nr [...] i przylega do działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], przy czym działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz częściowo działka ew. nr [...] stanowią działki budowlane. Sporne grunty stanowią również (jako służebność) jedyny dojazd do części z wyżej wskazanych działek nie stanowiących własności skarżącego. W związku z tym w ocenie organu nie można uznać, iż działki te stanowią wewnętrzną komunikację gospodarstwa rolnego i że powinny być zakwalifikowane jako rolne z uwagi na taką funkcję sąsiednich działek. M. R. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wskazując, że działki ew. nr [...] i nr [...] służą do komunikacji od ul. [...] do jego domu oraz do należącego do niego użytku rolnego, zaś nie wszystkie grunty służące komunikacji mogą być sklasyfikowane jako drogi. Zdaniem skarżącego brak jest stosownej opinii geodety na okoliczność rodzaju użytku dla tych działek, a dokumentacja fotograficzna i ortofotomapa W. jest niepełnowartościowa, gdyż brak jest autora i daty zdjęć oraz informacji o rodzaju powierzchni przedmiotowych działek. Ponadto wskazano, iż stosownie do pkt 3 ppkt 7 lit. a załącznika nr 6 do rozporządzenia do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaś grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Zdaniem skarżącego działki ew. nr [...] i nr [...] służą jako dojazd gruntowy do prywatnych nieruchomości i użytku rolnego. Ponadto skarżący wskazał, że ze sprawą nie mają nic wspólnego działki ew. nr [...] i nr [...], zaś mapa ewidencyjna nie obejmuje całości gospodarstwa skarżącego przy ul. [...] oraz posługuje się błędnym określeniem ulicy ([...]). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, stąd skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o odrzuceniu zarzutów M. R. od danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [...], a w szczególności: - zmiany oznaczenia użytku dla działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych w W. w rejonie ulic [...] i [...] oraz - niewykazania w ewidencji budynku gospodarczego zlokalizowanego w południowo-zachodniej części działki ew. nr [...]. Odnośnie pierwszej kwestii, tj. odrzucenia zarzutów od danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [...] w zakresie zmiany oznaczenia użytku dla działek ew. nr [...] i [...], należy wskazać, że zasadnie zakwalifikowano je jako drogę, a nie jako użytek rolny. Na funkcję komunikacyjną działek ew. nr [...] i [...] wskazują dowody zebrane w sprawie. Zgromadzone w aktach administracyjnych mapy ewidencyjne obrazują ich podłużny kształt, a ich rozmiary i usytuowanie jednoznacznie wskazuje, iż stanowią dojazd do działki rolnej nr [...]. Nie ma przy tym zdaniem Sądu znaczenia, że mapa ewidencyjna nie obejmuje całości gospodarstwa skarżącego przy ul. [...]. Okoliczność ewentualnego innego szlaku komunikacyjnego z działki rolnej nr [...] do drogi publicznej innej niż ul. [...] nie zmieniłoby charakteru (funkcji) szlaku komunikacyjnego znajdującego się na działkach ew. nr [...] i [...]. Ponadto, w świetle dokumentów znajdujących się na k. 4-6 akt administracyjnych wynika, że działki te są obciążone prawem służebności i wykorzystywane jako dojazdy do położonych przy nich działek budowlanych stanowiących własność innych osób fizycznych. Zgodnie z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", stanowiącym, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, swój walor w sprawie mają także zdjęcia i ortofotomapa obrazujące, że działki ew. nr [...] i [...] to częściowo utwardzony teren wykorzystywany dla celów komunikacyjnych. Dla przyjęcia właściwego użytku nie ma znaczenia jakiego materiału użyto do utwardzenia terenu. Przeznaczenie i funkcje tych działek określono także w decyzjach podziałowych Urzędu [...] W. z dnia [...] czerwca 1989 r. i Burmistrza [...] Z. z dnia [...] grudnia 1992 r. Załącznik nr 6 do rozporządzenia dotyczy zaliczania gruntów do poszczególnych użytków rolnych. Z pkt 3 ppkt 7 przedmiotowego załącznika dotyczącego "Terenów komunikacyjnych" wynika, iż do użytku gruntowego "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W sposób przykładowy wskazuje się, że do dróg zalicza się grunty zajęte pod: - drogi krajowe, - drogi wojewódzkie, - drogi powiatowe, - drogi gminne, - drogi w osiedlach mieszkaniowych, - drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, - place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych, autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych. Z powyższego zbioru wyłączono jednakże "grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości", uznawszy, iż grunty te nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem pkt 3 ppkt 7 załącznika nr 6 grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Pojęcie "wewnętrzna komunikacja" gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości" już z nazwy przeciwstawić należy "komunikacji zewnętrznej". Wynika stąd, że jeśli określony grunt prowadzi ku drodze publicznej - "na zewnątrz", to nie może być kwalifikowany jako służący wewnętrznej komunikacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 97/08). Sporny grunt w postaci działek ew. nr [...] i [...] prowadzi bezspornie do drogi publicznej (ul. [...]), a zatem nie można uznać, że służy on jedynie wewnętrznej komunikacji gospodarstw rolnych, leśnych i poszczególnych nieruchomości, znajdujących się po obu stronach działek ew. nr [...] i [...]. Na uwagę zasługuje, iż komunikacyjna funkcja powyższych działek nie była kwestionowana przez skarżącego. Sporne było wyłącznie to, czy ta komunikacja ma charakter "wewnętrzny", czy "zewnętrzny". Podsumowując powyższe rozważania Sąd uznał, że zasadnie organ odrzucił zarzuty M. R. od danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [...] w zakresie zmiany oznaczenia użytku dla działek ew. nr [...] i [...]. Odnośnie drugiej kwestii - niewykazania w ewidencji budynku gospodarczego zlokalizowanego w południowo-zachodniej części działki ew. nr [...] (powinno być: [...]) - należy wskazać, że skarżący, choć zaskarżył w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., to w uzasadnieniu skargi odniósł się jedynie do kwestii kwalifikacji działek ew. nr [...] i nr [...] do właściwego użytku. Z akt sprawy wynika, że na działce ew. nr [...] znajdują się dwa budynki: jeden większy w kształcie litery L, oznaczony identyfikatorem [...] o pow. 539 m2 oraz drugi, znacznie mniejszy wolnostojący, oznaczony identyfikatorem [...]. W myśl art. 20 ust. 1 pkt 2 p. g. i k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Przez budynek, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, rozumie się obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu standardowej klasyfikacji i nomenklatury, wprowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. nr 88, poz. 439, ze zm.). Stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych - PKOB (Dz. U. nr 112, poz. 1316 ze zm.) budynki to zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych. Przystosowane są do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Z wizji w terenie wykonanych przy modernizacji ewidencji i weryfikacji w wyniku złożonych uwag wynika, iż jest to budynek blaszany na wylewce betonowej, a więc jest budynkiem w rozumieniu PKOB. Niemniej jednak, w świetle § 78 rozporządzenia nie wykazuje się budynków, których budowa, w świetle przepisów prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia lub zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).