IV SA/Wa 1398/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 134 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej k.p.a.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia E. w W. od decyzji Prezydenta m.W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie garażu wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy budynku biurowego z usługami [...] wraz z garażem na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.W.- stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. D. Sp. z o.o. w W. zwróciła się do Prezydenta m.W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na realizacji garażu wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy budynku biurowego z usługami [...]wraz z garażem na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.W. Pismami z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent m.W. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w m.W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.W. o zajęcie stanowiska odnośnie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji. Pismami z dnia [...] marca 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w m.W. oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m.W. wyrazili opinię o braku konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji. W konsekwencji Prezydent m.W. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W dniu [...] czerwca 2012 r. do Prezydenta m.W. wpłynął wniosek Stowarzyszenia Z. o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezydent m.W. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Z. do udziału w postępowaniu. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent m. W. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie garażu wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy budynku biurowego z usługami [...] wraz z garażem na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.W. Odwołania od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie Z. oraz Stowarzyszenie E., które jednocześnie zawnioskowało o odpuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło dopuszczenia Stowarzyszenia E. do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta m.W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia E. do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta m.W .z dnia [...] sierpnia 2012 r. i umorzyło postępowanie w tej sprawie. W tych okolicznościach zapadło wskazane na wstępie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez stowarzyszenie E. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. W ocenie organu, niniejsza sprawa nie dotyczy postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, a zatem nie można uznać, iż Stowarzyszenie E. mogło wstąpić do postępowania na podstawie ww. art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Organ zauważył, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany. W toku postępowania, po uzyskaniu stosownych opinii, organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. W przypadku bowiem przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, postępowanie z udziałem społeczeństwa może rozpocząć się dopiero po nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny i przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że odwołująca się organizacja nie przystąpiła - w trybie przewidzianym przez art. 31 k.p.a. - do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego stowarzyszenie nie wnosiło o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Odwołanie wniesione przez podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej, gdyż nie jest ani stroną niniejszego postępowania, ani nie został dopuszczony do udziału w nim na prawach strony przed jego zakończeniem, jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie E. z siedzibą w W., zwracając się o jego uchylenie w całości. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżące stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 k.p.a., art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9, art. 91 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy zobowiązany był wziąć pod uwagę art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus, którego treść jest zbieżna z art. 10a Dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (obecnie art. 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2001 r. nr 2011/92/UE – przypis Sądu). Wskazane regulacje w sposób jednoznaczny rozgraniczają prawa "społeczności" i "zainteresowanej społeczności" w postępowaniach administracyjnych i podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska. Zdaniem skarżącego, organizacja ekologiczna w sprawach dotyczących środowiska ma ten sam status, co "zainteresowana społeczność" w rozumieniu Konwencji z Aarhus i Dyrektywy z 1985 r., a na gruncie prawa polskiego strony postępowania (art. 28 i art. 29 k.p.a.). Stowarzyszenie stwierdziło, że organizacja ekologiczna ma prawo wnieść odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, czyli wydanej w postępowaniu nie wymagającym udziału społeczeństwa. Powyższą tezę, zdaniem skarżącego, potwierdza opinia Rzecznika Generalnego Juliane Kokott, przedstawiona 22 stycznia 2009 r. w sprawie C-75/08, którą Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał za słuszną w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009. Stwierdzony przez ETS obowiązek upublicznienia uzasadnienia decyzji o niepoddawaniu przedsięwzięcia ocenie środowiskowej (pkt. 66 uzasadnienia wyroku) wynika z celu, jakim jest umożliwienie dokonania oceny zasadności zaskarżenia tej decyzji przez zainteresowane osoby, także mieszczące się w tym pojęciu organizacje ekologiczne. Jednocześnie stowarzyszenie podniosło, że prawidłowa analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji (szczególnie art. 63 tej ustawy) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w kontekście zapisów Dyrektywy z 1985 r. nakazuje przyjąć, że planowana inwestycja, która przekracza ustaloną wielkość (próg) bezwzględnie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Na potwierdzenie tego stanowiska stowarzyszenie zacytowało w tym zakresie wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-66/06 z dnia 20 listopada 2008 r. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, organ odwoławczy nie miał podstaw do uznania, iż z mocy prawa obowiązującego w Polsce i Unii Europejskiej organizacji ekologicznej nie przysługuje prawo skarżenia decyzji wydanej w postępowaniu toczącym się bez udziału społeczeństwa. Gdyby organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa w zakresie klasyfikowania przedsięwzięć do oceny oddziaływania na środowisko, to przedmiotowe postępowanie toczyłoby się z udziałem społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając skargę Sąd ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ww. ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania stowarzyszenia z przyczyny podmiotowej - braku po jego stronie legitymacji do wniesienia środka odwoławczego. Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a więc nie było stroną, której zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości okoliczność, że stowarzyszenie nie złożyło odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w celu ochrony własnego interesu prawnego. Zgodnie jednak z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna, na której wniosek wszczęto postępowanie w sprawie innej osoby, albo którą dopuszczono do udziału w postępowaniu innej osoby, uczestniczy w takim postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., a dopiero w odwołaniu zawarło wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. W związku z tym należy stwierdzić, że nie uzyskało ono uprawnień strony postępowania, w tym prawa odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z użytego w art. 31 § 3 k.p.a. sformułowania "uczestniczy na prawach strony" wynika bowiem, że te prawa (w tym prawo do odwołania) służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. W zakresie wykładni normy prawnej zawartej w art. 31 § 3 w związku z art. 31 § 2 k.p.a. Sąd podziela pogląd prezentowany w doktrynie, że jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, wówczas nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i legitymacja do złożenia odwołania służy stronie (art. 127 § 1 k.p.a.) (B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 r., str. 589). Pogląd ten prezentuje również orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2013 r. IV SA/Wa 1900/12, wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r. II OSK 2655/11, publ. cbois). Skoro więc stowarzyszenie nie wybrało możliwości dopuszczenia go do udziału w sprawie na zasadach wskazanych w art. 31 k.p.a. przed organem pierwszej instancji, to stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. nie mogło skutecznie wnieść odwołania. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 84 ust. 1 ustawy o dostępie informacji, w obecnym systemie ochrony środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: te, których wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, czyli wymagające udziału społeczeństwa oraz te, które mogą być wydane bez tej części postępowania. Stosownie zaś do art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, udział organizacji ekologicznych możliwy jest jedynie w tych postępowaniach, w których wymagany jest udział społeczeństwa. Wówczas wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W niniejszej sprawie stowarzyszenie odwołało się od decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia - a zatem postępowania, w którym nie był wymagany udział społeczeństwa. Oznacza to, iż nie miało ono legitymacji do wystąpienia z odwołaniem na podstawie ustawy o dostępie do informacji. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można było zastosować regulacji zawartych w Konwencji z Aarhus oraz przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2001 r. nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L z dnia 28 stycznia 2012 r. Nr 26, str. 1), których ideą jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. Regulacje zawarte w wymienionych aktach prawnych zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a obecnie ustawą o dostępie do informacji. Sposób sformułowania przepisów zarówno Konwencji z Aarhus, jak i cytowanej Dyrektywy wyklucza możliwość ich bezpośredniego zastosowania. W sytuacji natomiast, gdy przepisy te zostały implementowane do polskiego porządku prawnego, ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków oczywiście sprzecznych z jednoznacznie sformułowanymi przepisami ustawy implementującej. Skarżący w skardze zacytował fragmenty wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. C-75/08, jednak wyrok ten nie dotyczy dopuszczalności wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną, a kwestii obowiązku uzasadnienia decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i dopuszczalności skargi wniesionej do sądu na decyzję, która nie została uzasadniona. W treści ww. wyroku Trybunał wskazuje na konieczność zapewnienia zainteresowanym osobom należytej kontroli nad decyzjami właściwych organów administracji o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (pkt 53 uzasadnienia wyroku). Organizacja ekologiczna na gruncie polskiego prawa może uzyskać prawa strony w postępowaniu, w których stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o ile wcześniej wystąpi z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania lub o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 k.p.a., a organ administracji wyda w tym zakresie pozytywne postanowienie. Odmowa wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej lub odmowa dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu podlega kontroli instancyjnej i sądowej, jednak stowarzyszenie nie występowało w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze nie można stwierdzić, że cel Dyrektywy i Konwencji w zakresie dostępu organizacji ekologicznych do procedury odwoławczej w postępowaniach dotyczących środowiska nie jest w polskim porządku prawnym realizowany. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia nie daje podstaw do stwierdzenia, aby doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na badanie legalności rozstrzygnięcia procesowego, Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi, dotyczących wymogu dla planowanej inwestycji przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.