IV SA/Wa 1399/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant J.D., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. sprawy ze skargi K. J. i K. J. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Syg.akt IV SA/Wa 1399/07 Uzasadnienie Postanowieniem nr (...) z dnia (...) października 2005 roku Wojewoda Warmińsko- Mazurski na podstawie art.60 ust.1 w związku z art.53 ust.3 pkt. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[ DZ.U z 2003 roku, nr 80, poz. 717 ], dalej jako u.p.z.p, art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku O ochronie przyrody{ DZ.U nr 92, poz. 880], dalej jako u.o.p, rozporządzenia Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 roku w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko- mazurskiego[ Dz. Urz. Woj. War. Maz. Nr 52, poz. 725] i art. 106 § 5 i art.123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego[ tj. DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz.1071], dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Miasta i Gminy P. z dnia ( w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr (...) w miejscowości L. dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej nie uzgodnił warunków zabudowy . Organ ustalił, że organ prowadzący postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy zwrócił się o uzgodnienie warunków zabudowy działki nr (...) w miejscowości L. Do wniosku zostały załączone- projekt decyzji z mapą oraz uzasadnieniem określającym zasady i warunki zabudowy terenu. Przedmiotowa inwestycja położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, poza zwartą zabudową wsi, gdzie zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 roku w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko – mazurskiego obowiązuje zakaz lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest możliwa ponieważ wieś L. aktualnie takiego planu nie posiada. Nadto organ argumentował, że omawiany teren położony jest w strefie bezpośrednio oddziałującej na zlewnię jeziora i w związku z powyższym ze względu na ochronę ekosystemu jeziora L. do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej sanitarnej niedopuszczalne jest lokalizowanie nowych budynków na wnioskowanym terenie. Również ze względów krajobrazowych bezwzględnie należy w pierwszej kolejności przyjąć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy dla tego terenu w celu zachowania jednolitego charakteru zabudowy i zabezpieczenia terenu. Wrysowana na mapie sytuacyjno- wysokościowej zabudowa w sąsiedztwie wnioskowanej działki nie ma oznaczeń charakteru zabudowy, co nie pozwala na racjonalne zagospodarowanie terenu pod względem krajobrazowym. Zażalenie na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji wnieśli K. J. i K. J. W uzasadnieniu zażalenia podnosili, że odmowa uzgodnienia warunków zabudowy działki nr (...) we wsi L. została uzasadniona przesłankami nie znajdującymi oparcia w obowiązujących przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie przyrody. Podnosili, że to właśnie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodował konieczność uzgodnienia i wydania decyzji o warunkach zabudowy. Brak takich planów nie może spowodować, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wydana. Odnosząc się do argumentu organu pierwszej instancji – braku sieci kanalizacyjno- sanitarnej podnosili, że współczesne technologie pozwalają oczyszczać ścieki bez konieczności budowy sieci kanalizacyjnej, zaś budowa takiej sieci przez inwestora przekraczałaby jego możliwości. Co do argumentów organu w zakresie potrzeby uchwalenia planu miejscowego dla tego terenu to żalący podnieśli, że to może być postulat dla organów gminy aby został on uchwalony. Postanowieniem nr (...) Minister Środowiska biorąc za podstawę art.138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 k.p.a. oraz art.60 ust. 1 u.p.z.p po rozpatrzeniu zażalenia K. J. i K. J. z dnia (...) na postanowienie Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia (...) listopada 2005 roku, znak (...), którym nie uzgodniono warunków zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej – domek letniskowy, zlokalizowanego na działce nr (...), położonej w miejscowości L. na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy ustalił i zważył co następuje : W dniu (...) roku K. J. i K. J. złożyli w Urzędzie Miasta i Gminy w P. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji – budowa budynku rekreacji indywidualnej – domek letniskowy, zlokalizowanego na działce nr (...), położonej w miejscowości F., gmina P. Pismem z dnia 14 września 2005 roku organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy zwrócił się do Wojewody Warmińsko – Mazurskiego w Olsztynie o uzgodnienie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w trybie art.53 ust.4 pkt 8 i art. 60 u.p.z.p. Postanowieniem z dnia (...) października 2005 roku Wojewoda nie uzgodnił warunków zabudowy. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli K. J. i K. J.. Dokonując oceny prawnej organ odwoławczy podnosił, że do kompetencji organu pierwszej instancji nie należało badanie, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji spełniony został warunek z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.( warunek dobrego sąsiedztwa ). Badanie czy dana inwestycja spełnia zawarte w powoływanej ustawie przesłanki należy do organu prowadzącego postępowanie główne. Dlatego przedstawione w zażaleniu tym zakresie wnioski wykraczały poza kompetencje Wojewody. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podnosił, że organ pierwszej instancji rozpatrywał przedmiotową sprawę biorąc za podstawę obowiązujące wówczas rozporządzenie nr 54 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 10 listopada 2005 roku w sprawie obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko- mazurskiego. Jednakże wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 roku, syg. akt II SA/OI 121/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność tegoż rozporządzenia. W związku z tym w przedmiotowej sprawie będzie miało zastosowanie rozporządzenie Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 roku w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko – mazurskiego. Wprawdzie rozporządzenie to zostało wydane na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 16 października 1991 roku o ochronie przyrody, jednakże zgodnie z art.157 u.o.p dotychczasowe przepisy wykonawcze wydawane na podstawie przepisów dawnej ustawy zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie nowej ustawy. Z treści przywołanego rozporządzenia - § 2 ust.1 pkt 2 wynika zakaz lokalizacji inwestycji, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wnieśli K. J. i K. J. Wnosili oni o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem i wydanego bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi podnosili oni, że przytoczone w treści decyzji rozporządzenie nr 54 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z 10 listopada 2005 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko- mazurskiego zostało unieważnione wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lipca 2006 roku. Zawarte w uzasadnieniu odesłanie do rozporządzenia nr 21 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 roku, wydanego na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 16 października 1991 roku O ochronie przyrody nie może być obecnie stosowane, gdyż zawiera kolizję norm prawnych z obowiązująca aktualnie ustawą o planowaniu przestrzennym. Zawarty w rozporządzeniu nr 21 zakaz lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wobec faktów : a) utraty mocy obowiązującej wszystkich zatwierdzonych przed 2004 rokiem planów zagospodarowania przestrzennego; b) wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2004 roku O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wprowadzenia w tej ustawie trybu wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przy braku planów miejscowych jest sprzeczny z założeniami tej ustawy. Zapis ten w szczególności narusza przepis art. 6 ust.2 u.p.z.p. uznający prawo każdego właściciela nieruchomości do zagospodarowania terenu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Skarżący przytoczyli również brzmienie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p. Podnosili, że organ odwoławczy wydający postanowienie na podstawie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym przekroczył swoje kompetencje, które wyznaczały przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 roku O ochronie przyrody oraz przepisy sanitarne określające warunki, którym powinny odpowiadać budynki aby nie oddziaływać na środowisko naturalne. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga K. J. i K. J. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do regulacji art.53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów położonych w granicach obszaru chronionego krajobrazu może być wydana po uzgodnieniu z wojewodą. Wojewoda winien zatem uzgodnić zamierzoną inwestycję w granicach swoich kompetencji, oceniając czy z punktu widzenia przepisów o ochronie przyrody możliwa jest realizacja inwestycji na terenie obszaru chronionego krajobrazu. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że przedmiotowa inwestycja – budowa domu letniskowego ma być realizowana w strefie obszaru chronionego krajobrazu. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 2 u.o.p wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art.24 ust.1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Przepis wyżej powołanego przepisu ustawy daje podstawy do wydania przez wojewodę rozporządzenia. Rozporządzenie wojewody może wprowadzać zakazy obowiązujące na obszarze chronionego krajobrazu, ale tylko te które wynikają z katalogu wyszczególnionego w przepisie art.24 u.o.p. Jako podstawę odmowy dokonania uzgodnienia przedmiotowej inwestycji organy obu instancji podały rozporządzenie wojewody Warmińsko- Mazurskiego nr 21 z 14 kwietnia 2003 roku w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko -mazurskiego. Rozporządzenie to było wydane na podstawie przepisów ustawy z 16 października 1991 roku O ochronie przyrody. Ustawa ta przestała obowiązywać z dniem 30 kwietnia 2004 roku, a od 1 maja 2004 roku zaczęła obowiązywać nowa ustawa z 16 kwietnia 2004 roku O ochronie przyrody. Nowa ustawa w art. 157 stanowiła, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z 16 października 1991 roku, zachowują swoją moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie nowej ustawy. Ustawa o ochronie przyrody z 1991 roku dawała prawo wprowadzania zakazu na obszarze chronionego krajobrazu lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i taki zapis przepis wykonawczy - § 2.1 pkt 2 rozporządzenia nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 14 kwietnia 2003 roku zawiera. Tak więc w dacie wydawania postanowienia przez organ pierwszej instancji, jak i również wydawania zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy ( z uwagi na stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny rozporządzenia nr 54 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 listopada 2005 roku), obowiązywało rozporządzenie wojewody nr 21. Jednocześnie należy zauważyć, że przepisy nowej ustawy z 16 kwietnia 2004 roku nie zawierały już zakazu lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zmiana ustawy spowodowała, że obowiązujący przepis wykonawczy rozporządzenie wojewody nr 21 pozostawał w sprzeczności z art.24 ust.1 u.o.p. Zgodnie z art.94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [ DZ.U z 1997 roku, nr 78, poz. 483 z poź. zmianami] organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Tak więc rozporządzenie wojewody nr 21 zawierało zapis, który nie miał od 1 maja 2004 roku umocowania w nowej ustawie. Z tego względu § 2.1 pkt 2 rozporządzenia nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 14 kwietnia 2003 roku nie mógł stanowić podstawy do orzekania w niniejszej sprawie. Z tym , że należy zauważyć iż jedyną sytuacją, w której organ administracji publicznej może odmówić zastosowania przepisu aktu wykonawczego, jak podkreśla się w doktrynie oraz co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, jest sytuacja w której sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, czy postanowienia odmówi zastosowania przepisu aktu podustawowego, sprzecznego z ustawą. Wówczas zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organy administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy będą związane prawną oceną sądu( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2002 roku, III SA 962/01; 4 lutego 2003 roku, III SA 1773/01; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2002 roku, FPS 3/02 – ONSA 2003, nr 1, poz. 6). W innych przypadkach organy administracji publicznej orzekając w postępowaniu administracyjnym mają obowiązek, stosownie do zasady praworządności zapisanej w art.7 Konstytucji RP, a powtórzonej w art.6 k.p.a. stosować obowiązujące przepisy prawa, w tym przepisy podustawowe. Wyłącznie sędziowie, na mocy art.178 ust.1 Konstytucji RP, w sprawowaniu swego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Są zatem uprawnieni do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia – aktu sprzecznego z ustawą. Wobec powyższego organy, które ponownie będą rozpatrywały sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a, będą zobowiązane nie stosować § 2.1 pkt 2 rozporządzenia nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 14 kwietnia 2003 roku w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko- mazurskiego. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy po poczynieniu ustaleń faktycznych, winien ocenić czy z punktu widzenia wymagań ochrony przyrody przedmiotowa inwestycja może być realizowana na terenie obszaru chronionego krajobrazu. Organ winien pamiętać iż uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. W przypadku odmowy uzgodnienia powinien przedstawić konkretne zagrożenia, które wynikają dla przyrody w zakresie chronionego krajobrazu w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji. Działanie organów w ramach uzgodnienia warunków zabudowy mieści się w ramach tzw. " uznania administracyjnego’’. Nie oznacza to jednak wcale zezwolenia na dowolne, arbitralne rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej i zwolnienie go z przestrzegania ogólnych reguł procedury oraz wymogu wnikliwego i logicznego uzasadnienia zajętego stanowiska w sprawie( por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 grudnia 1990 roku, syg. akt I PR 170/90, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 1982 roku, syg. akt II SA 883/82, Pip, nr 6, str.141). Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.