IV SA/Wa 14/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Prezydent W. działając na podstawie art. 28, art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), w związku z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) po rozpatrzeniu wniosków L. i L. W. z dnia [...] czerwca 2009r. orzekł o: 1. odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu wpisu H. S. jako właściciela dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...], przywrócenia w ewidencji stanu prawnego sprzed zasiedzenia, 2. umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania dotyczącego połączenia działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] w jedną działkę ewidencyjną, 3. odmowie rozpoznania wniosku L. W. z uwagi na brak przymiotu strony w sprawie opisanej w pkt 1. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w postanowieniu z dnia [...] czerwca 1998r. w sprawie sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w W. stwierdził, że H. S. z dniem [...] lutego 1995r. nabyła przez zasiedzenie własność nieruchomości o powierzchni 948 m2, położonej w W. w obrębie [...], opisanej jako działka nr [...] na mapie do celów sądowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], stanowiącej integralną część tego orzeczenia. Na podstawie powyższego postanowienia oraz aktu małżeństwa Sąd Rejonowy w W. w dniu [...] września 1999r. dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] założył księgę wieczystą Nr [...], a w dziale II księgi jako właściciela wpisał H. S.. Księga wieczysta Nr [...] została założona dla działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej części nieruchomości, dla której w Sądzie Rejonowym w W. urządzony jest zbiór dokumentów Nr [...]. W ewidencji gruntów i budynków nieruchomość Nr [...] obejmuje między innymi działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,1342 ha i stanowi współwłasność 55 osób. L. W. jest ujawniona w ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej nr [...] jako spadkobierca po A. Z. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1989r. o nabyciu spadku w sprawie sygn. akt [...]. Na skutek skargi L. W. o wznowienie postępowania w sprawie [...], Sąd Rejonowy w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2003r. sygn. akt [...] uchylił postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] czerwca 1998r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu działki ewidencyjnej nr [...] i oddalił wniosek H. S. o stwierdzenie zasiedzenia. Apelacja złożona przez H. S. od powyższego postanowienia została oddalona przez Sąd Okręgowy w W. w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2006r. sygn. akt [...], a Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 września 2006r. sygn. akt I CSK 298/06 orzekł o odmowie przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej H. S. na postanowienie Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] stycznia 2006r. sygn. akt [...]. Dalej Prezydent W. wyjaśnił, iż sprawa połączenia w jedną działkę ewidencyjną między innymi działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] była przedmiotem postępowania przeprowadzonego na wniosek L. W. z dnia [...] lutego 2005r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. Prezydent W. odmówił wprowadzenia żądanej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, ponieważ działki te nie spełniają obowiązującego kryterium działki ewidencyjnej tj. nie stanowią ciągłego obszaru gruntu o jednorodnym stanie prawnym. Decyzja Prezydenta W. Nr [...] została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 znak: [...] i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 września 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 896/06, który w uzasadnieniu swojego wyroku wyjaśnił, że wobec założenia księgi wieczystej. Skarga kasacyjna wniesiona przez L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.09.2006r. sygn. akt IV SA/Wa 896/06 została odrzucona przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13.02.2008r, wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 169/07. Biorąc pod uwagę, że od 2005r. stan prawny działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] nie uległ zmianie Prezydent W. stwierdził, że podniesiona na nowo we wnioskach sprawa dotycząca połączenia działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] została wcześniej ostatecznie rozstrzygnięta i obecne postępowanie jest bezprzedmiotowe. Dalej Prezydent W. wskazał, iż w dniu [...] maja 2001 r. do organu ewidencyjnego z Sądu Rejonowego w W. wpłynęło postanowienie z dnia [...] listopada 2003r. sygn. akt [...], w którym Sąd orzekł o uchyleniu postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] czerwca 1998r. sygn. akt [...] i o oddaleniu wniosku H. S. o stwierdzenie zasiedzenia. Na podstawie tego dokumentu w dniu [...] czerwca 2007r. zmianą nr [...] wprowadzoną do ewidencji z urzędu, dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wykreślono wpis H. S. jako właściciela działki i wpisano w to miejsce 55 osób ujawnionych w ewidencji jako współwłaściciele nieruchomości Nr [...]. Zawiadomienie o zmianie nr [...] otrzymała L. W. Należy stwierdzić, że przed wprowadzeniem do ewidencji gruntów i budynków zmiany nr [...] (znak: [...]) organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiadał odpisu z księgi wieczystej Nr [...] i po wprowadzeniu zmiany w opisie nomenklatury nieruchomości dla działki ewidencyjnej nr [...] wpisał dwie nieruchomości Nr [...] i Nr [...] wraz z uwagą, że księga wieczysta Nr [...] nie została zamknięta, a działką włada H. S. Wpisy ujawnione w ewidencji zmianą nr [...] występowały do dnia [...] stycznia 2009r. Organ ewidencyjny pismem z dnia [...] października 2008r. wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego w W. o udzielenie informacji, czy księga wieczysta Nr [...] założona w dniu [...] września 1999r. dla działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0.0948 ha z obrębu [...] jest nadal prowadzona. W odpowiedzi Sąd wyjaśnił, że aktualnie jest prowadzona księga wieczysta o nr [...], a w załączeniu przekazał aktualny odpis księgi z adnotacją, że nieruchomość ujawniona w tej księdze została odłączona ze zbioru dokumentów Nr [...] (rubryka 0.2 Dane o założeniu księgi wieczystej). W rubryce 3.4 (Treść prawa, roszczenia, ograniczenia, ostrzeżenia) odpisu z księgi wieczystej nr [...] wpisano ostrzeżenie o niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym wobec treści postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2003r. sygn. akt [...]. Wobec powyższego zdaniem Prezydenta w niniejszej sprawie należało stwierdzić, że istnienie w dziale III księgi wieczystej wpisu ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym niesie za sobą tę konsekwencję, iż wyłączona zostaje w myśl art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Oznacza to, że przyszły nabywca nieruchomości nie będzie podlegał ochronie w wypadku nabycia nieruchomości od osoby dotychczas ujawnionej w księdze wieczystej dopóty, dopóki niezgodność ta nie zostanie wyjaśniona w toku postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej, co należy do właściwości rzeczowej sądu rejonowego. Wpisanie ostrzeżenia nie obala ukonstytuowanego w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemania prawdziwości wpisu. Dlatego odpis z księgi wieczystej, z którego wynika, iż dokonany został wpis ostrzeżenia stanowi podstawę do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków praw osób w takim kształcie jak odzwierciedla do dział II księgi wieczystej. Kwestionowanie takiego odpisu przez organ ewidencyjny i rejestrowanie w ewidencji odmiennego stanu prawnego nieruchomości jest niedopuszczalne. Doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] leży jednak w kompetencji sądu rejonowego prowadzącego księgę wieczystą danej nieruchomości. W związku z powyższym, na podstawie przekazanego przez Sąd Rejonowy w W. odpisu z księgi wieczystej nr [...] według stanu z dnia [...] października 2008r., należało ujawnić w ewidencji stan prawny nieruchomości zgodnie z wpisami wykazanymi w księdze wieczystej. Dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] z urzędu w dniu [...] stycznia 2009r. została wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków zmiana nr [...] polegająca na wykreśleniu w ewidencji wpisu 55 osób jako współwłaścicieli (wraz z wpisem L. W.) i ujawnieniu w ich miejsce H. S. jako właściciela nieruchomości. W ewidencji wpisano również uwagę zgodnie z ostrzeżeniem wpisanym w rubryce 3.4 księgi wieczystej. Zawiadomienie o zmianie nr [...] otrzymały L. W. i H. S. Ponadto Prezydent Miasta W. stwierdził, że L. W. nie posiada praw ani do działki ewidencyjnej nr [...] ani do działki ewidencyjnej nr [...] wskazanych we wnioskach. W niniejszej sprawie nie posiada więc przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. odwołanie złożyli L. i L. W. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania L. i L. W. od decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydenta Miasta W. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do zastosowania przepisu prawa. Organ ponadto z urzędu zobowiązany jest podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia treści żądania strony. Powołane w decyzji pisma z dnia: [...] czerwca 2010 r., [...] kwietnia 2010 r. i [...] kwietnia 2010 r. potraktowane jako wnioski wszczynające postępowanie nie konkretyzują przedmiotu postępowania administracyjnego. W związku z tym stwierdzić należy, że organ bez sprecyzowania żądania strony, samodzielnie - nie będąc do tego uprawnionym - ustalił przedmiot żądania. Mając na względzie liczne pisma i skargi składane przez L. W. do Urzędu W. zawierające zarzuty licznych nieprawidłowości dotyczących m.in. prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, (w tym wydawania fałszywych dokumentów, bałaganu i mataczenia) należy zwrócić uwagę, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków jest procesem ciągłym, a wszystkie zmiany wprowadzane do operatu ewidencyjnego od momentu urządzenia ewidencji gruntów i budynków powinny wynikać z prawem określonego źródła. Źródłem praw podmiotowych są wymienione w § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. -dokumenty. Zdaniem organu odwoławczego budzą też wątpliwości wpisy w operacie ewidencyjnym dotyczące wykazywania dla działek o numerach [...] - 51 współwłaścicieli. Z załączonego materiału dowodowego wynika bowiem, że nieruchomość [...] nie była wydzielona geodezyjnie podczas zakładania ewidencji gruntów i budynków a tytuły prawne dla wykazywanych przy zakładaniu ewidencji gruntów działek były przez poszczególne osoby fizyczne regulowane w postępowaniach sądowych bądź w trybie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych poprzez Akty Własności Ziemi. Z uwagi na powyższe niezbędne jest dokonanie analizy wprowadzania kolejnych zmian podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego sprawa prawidłowości danych ewidencyjnych wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości i ewentualnego podjęcia postępowania z urzędu bądź po skonkretyzowaniu żądania strony - rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującą procedurą. Pismem z dnia [...] października 201 Or. H. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc iż zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, załączając do skargi pisma obrazujące konflikt skarżącej z państwem W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie przekroczył kompetencji wynikających z postanowień art.138 § 2 k.p.a. uchylając rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być san owa ny w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał przede wszystkim na konieczność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy poprzez dokonanie analizy wprowadzania kolejnych zmian podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu odwoławczego budzą też wątpliwości wpisy w operacie ewidencyjnym dotyczące wykazywania dla działek o numerach [...] - 51 współwłaścicieli. Z załączonego materiału dowodowego wynika bowiem, że nieruchomość [...] nie była wydzielona geodezyjnie podczas zakładania ewidencji gruntów i budynków a tytuły prawne dla wykazywanych przy zakładaniu ewidencji gruntów działek były przez poszczególne osoby fizyczne regulowane w postępowaniach sądowych bądź w trybie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych poprzez Akty Własności Ziemi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wskazał również, iż nie ustalono co było przedmiotem żądania inicjujących przedmiotowe postępowanie państwa W. Wykonanie powyższych czynności niewątpliwie przekracza uprawnienia organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu (w tym w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt li SA 1907/01, publ. LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02, publ. LEX nr 156374). Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich. Mając na uwadze, iż sprawa wymaga szczegółowego wyjaśnienia przede wszystkim przez organ pierwszej instancji, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.