IV SA/Wa 14/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. Minister Pracy i polityki Społecznej decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika małoletniej J. B. - radcy prawnego W. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w dniu [...] marca 2015 r. znak: [...], utrzymał w mocy powołaną wyżej decyzję. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. zaliczył małoletnią J. B. do osób niepełnosprawnych okresowo, do dnia [...] marca 2016 r. z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności "[...]". Od ww. orzeczenia E. B., przedstawiciel ustawowy małoletniej (matka), odwołała się w dniu [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. E. B. działając przez pełnomocnika - radcę prawnego W. M. złożyła ponowne odwołanie w tej samej sprawie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], za pośrednictwem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy powyższe orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] stycznia 2015 roku. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. pełnomocnik małoletniej J. B. odwołał się od powyższego orzeczenia do Rejonowego Sądu Pracy w R. Jednocześnie pismem z dnia [...] marca 2015 r. pełnomocnik Strony złożył do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] marca 2015 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] Minister Pracy Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności ww orzeczenia. Wobec powyższego wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. pełnomocnik małoletniej J. B. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra z dnia [...] lipca 2015 r. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu podniósł, że w rozpatrywanej sprawie żadna z przesłanek, skutkujących stwierdzeniem nieważności, enumeratywnie określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., nie wystąpiła. Minister wskazał, że właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić natomiast wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W rozpatrywanej sprawie strona występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej podniosła ponownie zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie odwołania przez Wojewódzki Zespół w Województwie [...] niezgodnie z żądaniem strony, które dotyczyło jedynie wskazania w pkt 7 orzeczenia, a nie jak to uczynił Wojewódzki Zespół dokonując kompleksowej oceny podjętego rozstrzygnięcia. W przedmiotowym wniosku Strona nie życzyła sobie rozpoznania całości orzeczenia skarżąc odwołaniem tylko jego część celem uruchomienia postępowania odwoławczego. W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej podniesiony zarzut należało uznać za bezzasadny, bowiem Wojewódzki Zespół w Województwie [...] działając w postępowaniu odwoławczym jako organ II instancji zobowiązany był do kompleksowej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. Natomiast z uwagi na fakt, iż po powtórnym dokonaniu analizy nie stwierdzono zaistnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia należało decyzję I instancyjną utrzymać w mocy. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik małoletniej J. B. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przepisy prawa opierają postępowanie odwoławcze przed Wojewódzkim Zespołem na zasadzie skargowości, w myśl której inicjatywa w uruchomieniu procesu II instancji musi pochodzić od strony. Strona nie życzyła sobie, skarżąc odwołaniem tylko cześć orzeczenia Powiatowego Zespołu, uruchomienia postępowania odwoławczego co do reszty orzeczenia. Stąd też wywiódł, że miało miejsce rażące naruszenie prawa, gdyż z urzędu uruchomiono postępowanie w II instancji w zakresie nieobjętym odwołaniem, co oznacza, że naruszono art. 15 k.p.a. w stopniu czyniącym nieważnym orzeczenie II instancji, a tym samym wadliwymi kwestionowane w postępowaniu sądowym decyzje odmowne w sprawie nieważnościowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie zostało wydane przez organ który nie jest właściwy w sprawie, w rozumieniu art. 156 §. 1 pkt 1 K.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzania nieważności tego aktu. Wynika to z następujących uwarunkowań formalnoprawnych sprawy. Organ procedował na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), zwana dalej "ustawą o rehabilitacji". Właściwym do orzekania w przedmiocie niepełnosprawności są zespoły stosownego stopnia. W myśl art. 6 ust. 1 cyt. ustawy: "Powołuje się zespoły orzekające o niepełnosprawności: 1) powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności jako pierwsza instancja; 2) wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności jako druga instancja". Z kolei w świetle art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji: "od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego zespołu, który orzeczenie wydał. Jeżeli wojewódzki zespół uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie wydaje orzeczenie, w którym uchyla lub zmienia zaskarżone orzeczenie.". Z przytoczonych regulacji wynikają dwa wnioski: 1. wolą prawodawcy było aby sprawy związane z oceną niepełnosprawności były rozpatrywane przez organy wyspecjalizowane, 2. ewentualne spory z uwagi na specyfikę spraw mają być rozpatrywane przez sądy powszechne. W przedmiotowej sprawie postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzania nieważności orzeczenia organu I instancji. W tej sytuacji zasadnie orzeczenie pierwszo-instancyjne wydał wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności (w myśl art. 157 ust. 1 K.p.a., wobec treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji). Nie sposób jednak wywieść z treści ustawy o rehabilitacji, aby organem wyższego stopnia, wobec treści art. 127 § 2 K.p.a. – kompetentnym do rozpatrywania odwołań od orzeczeń wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności był minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (wykonujący zadania należące do danego działu Ministra Pracy i Polityki Społecznej). Ustawa o rehabilitacji wymienia wprawdzie w szeregu regulacji zadania ministra właściwego w tych sprawach jednak nie obejmują one uprawnień do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych w I-szej instancji przez wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Uprawnienia w danym zakresie nie sposób wywodzić również z regulacji ogólnych ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2013 r., poz. 743 ze zm.) – w szczególności wskazania, że dział - zabezpieczanie społeczne - obejmuje sprawy rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych (art. 31 ust. 1 pkt 6 in fine), wobec treści art. 36 tej ustawy. Kompetencji organu administracji centralnej w danym zakresie nie sposób także domniemywać. Prawodawca, tworząc organy wyspecjalizowane dwu-stopniowe i przypisując im określone kompetencje przesądził, że ewentualne sprawy sporne, z uwagi na ich specyficzny charakter, będą rozpatrywane przed sądami powszechnymi. Przyjęcie w istocie dowolnego założenia, jakoby określone kompetencje przysługiwały w tych sprawach konkretnemu organowi administracji centralnej skutkowałoby, jak w danym przypadku, wobec treści art. 6c ust.8, gdzie wskazano właściwość sądów powszechnych tylko co do orzeczeń wydawanych przez wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powstaniem dwóch alternatywnych ścieżek kontroli legalności ostatecznych orzeczeń, wydawanych w przedmiocie niepełnosprawności: 1) przez sądy powszechne, gdy w I-szej instancji orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności; 2) przez sąd administracyjny gdy orzeczenie w I-szej instancji wydają wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (generalnie orzeczenia w ramach trybu nadzwyczajnego w przedmiocie nieważności zawsze, bądź wznowienia postępowania zmiany decyzji lub jej wygaśnięcia, gdy uprzednio w ostatniej instancji orzekały wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności – art. 150 § 1, art. 154 § 1, art. 155 oraz 162 § 1 K.p.a.). Co kluczowe, postępowania w trybach nadzwyczajnych mogą ze swej istoty dotyczyć na równi kwestii o charakterze formalnym jak i o charakterze merytorycznym np. w kontekście rażącego naruszania prawa, ujawnienia nowych dowodów i ich oceny, gdy uprzednio w zakończonym już postępowaniu wnoszono odwołanie itp. Wobec wskazanych okoliczności ani względy prostej wykładni językowej (wskazanie zamkniętego katalogu organów, właściwych w danym rodzaju spraw) ani systemowej bądź celowościowej nie przemawiają za przyjęciem, jakoby właściwym do rozpatrzenia sprawy był organ centralny do spraw zabezpieczenia społecznego (tu Minister Pracy i Polityki Społecznej). Wobec nie wskazania w ustawie organu właściwego do rozpatrzenia spraw danego rodzaju, uwzględniając także zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) oraz mając na uwadze, że gdy brak jest organów wyższego stopnia odpowiednikiem odwołania jest możliwość żądania ponownego rozpatrzenia sprawy należy uznać, że Stronie przysługiwało prawo skierowania stosowanego wniosku do właściwego wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Wprawdzie art. 127 §. 3 K.p.a. nie wymienia expressis verbis wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, jednak wskazaną regulację należy stosować per analogiam, celem uzupełnienia luki w przepisach. W tym świetle przedwczesne byłoby odniesienie się przez Sąd, co do zarzutów sformułowanych w skardze. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, sformułowane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.