IV SA/Wa 1400/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 106 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a oraz art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem oraz infrastrukturą w tym przyłączami: energetycznym, wodociągowym, gazowym i kanalizacyjnym" na działce nr [...] w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wójt Gminy Z. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. zwrócił się do Wojewody [...] o uzgodnienie, w zakresie zadań rządowych, projektu decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na to, że teren objęty wnioskiem, zgodnie z ustaleniami nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 1993 r. położony jest w obszarze przeznaczonym do realizacji usług publicznych – w strefie rezerwy komunikacyjnej pod budowę drogi ekspresowej [...] (relacji [...]). Organ wyjaśnił, że Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...]przyjęty Uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2003 r. określa w terenie objętym wnioskiem realizację drogi ekspresowej [...], należącej do inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnia to konieczność utrzymania rezerw terenowych. Zapisy te są zgodne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128, poz. 1334 ze zm.). Uzgodnienie projektowanej inwestycji nie będzie więc możliwe bez określenia innego, nie kolidującego z planowaną inwestycją przebiegu drogi ekspresowej [...]oraz wprowadzenia nowego zapisu w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...]. M.C. złożyła zażalenie na to postanowienie, podnosząc, że droga ekspresowa [...] realizowana będzie przez wschodnią część województwa [...], tj. przez tereny gmin M. oraz K., omijając tereny Gminy Z., a tym samym należącą do niej działkę. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. na działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanego w niej zamierzenia inwestycyjnego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzgodnił projekt w tym zakresie, w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa albo starostą - w zakresie zadań rządowych albo samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 ustawy – w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych które utraciły ważność na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej prowadzi rejestr programów o których mowa w art. 48 tej ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że planowana budowa drogi [...]nie spełnia warunków wynikających z art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie jest objęta programem rządowym, których rejestr prowadzi na podstawie art. 49 minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Z tego powodu postanowienie Wojewody [...] który uznał, że zachodzi kolizja lokalizacji planowanej inwestycji z potencjalnym zadaniem do objęcia programem rządowym, narusza prawo. Z tego względu Minister Infrastruktury dokonał na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o których mowa w art. 48 ustawy. Jednocześnie Minister Infrastruktury uznał, że rozstrzygniecie Wojewody [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 a w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza prawa. Przepis ten stanowi, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 – w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Ministra rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych, w których została ujęta droga ekspresowa [...]i określono jej przebieg: [...] jest jednym z dokumentów o którym mowa w art. 39 ust. 5 ustawy. Tym samym w chwili umieszczenia planowanego przebiegu trasy [...]w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] Wojewoda [...] stał się właściwy do uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy pod względem jej zgodności z inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jaką jest budowa drogi [...]. Minister podkreślił jednocześnie, że do czasu uchylenia lub zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego województwa [...] Wojewoda [...]związany jest jego ustaleniami i w oparciu o nie musi wydawać rozstrzygnięcia administracyjne. M.C. zaskarżyła postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca nie wskazała konkretnych przepisów, którym uchybił – jej zdaniem – organ. Stwierdziła natomiast, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe, albowiem w odniesieniu do terenu objętego rezerwą komunikacyjną pod drogę [...] organy administracji wydawały już decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, po uprzednim uzyskaniu stanowiska organów, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i przedstawił argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania (art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1289 z zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarżącego. Jeżeli stwierdzi, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, obowiązany jest skargę oddalić (art. 151 tej ustawy). Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skarga nie jest uzasadniona, albowiem rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonym postanowieniu Ministra Infrastruktury jest prawidłowe. Zaskarżone przez M.C. postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. zostało wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10 a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 10 tej ustawy dotyczy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (na mocy art. 60 ust. 1 – także warunków zabudowy) w zakresie zadań rządowych lub samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 – w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 53 ust. 1 pkt 10a dotyczy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie zadań rządowych lub samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 – w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu skoro żaden z programów znajdujących się w rejestrze prowadzonym przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, zawierającym programy służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, nie zawiera ustaleń dotyczących realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie drogi ekspresowej [...], które kolidują z zamierzeniem inwestycyjnym stanowiącym przedmiot uzgadnianego projektu o warunkach zabudowy, to nie można przyjąć, że uzgodnienie projektu decyzji, dokonane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy narusza prawo. W niniejszej sprawie teren objęty wnioskiem inwestorski znajduje się w obszarze, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. (uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...]) obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r. przewidziany był jako rezerwa komunikacyjna dla realizacji drogi publicznej. . Przy uzgadnianiu projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych lub samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, organ uzgadniający, winien odnieść się do tego, czy realizacja planowanej inwestycji nie koliduje z ewentualną realizacją celu publicznego, który określony został w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu prawidłowe jest rozstrzygniecie Ministra (oraz organu I instancji) o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak już wyżej wspomniano, przepis ten dotyczy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzji o warunkach zabudowy) w zakresie zadań rządowych lub samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 (tj. o znaczeniu ponadlokalnym)– w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem Wojewoda działając na podstawie tego przepisu jest uprawniony do dokonania oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko w zakresie jego bezkolizyjności z zadaniami rządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, wpisanym do planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Z przepisu art. 39 ust. 5 tej ustawy wynika natomiast, że w planie zagospodarowania przestrzennego województwa umieszcza się te inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, które zostały umieszczone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością. Rację ma Minister twierdząc, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych w którym została ujęta droga ekspresowa [...] jest jednym z dokumentów o których mowa w tym przepisie. W ocenie Sądu bezsporne jest także to, że budowa drogi publicznej należącej do kategorii dróg krajowych jest zadaniem należącym do sfery zadań rządowych, co wynika z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Określenie kierunków rozwoju sieci drogowej, w tym rozbudowy dróg krajowych, należy do zadań ministra właściwego do spraw transportu (art. 17 ust, 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie i zgodnie z art. 22 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), jako przedstawiciel Rady Ministrów, odpowiedzialny jest za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, wykonując zadania określone w odrębnych ustawach. Jedynym z takich zadań jest czuwanie nad niezakłóconą realizacją zadań rządowych na terenie województwa, także w aspekcie realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. To właśnie przepis art. 53 uist. 4 pkt 10 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje wojewodę do ustalenia, czy wydanie projektowanej decyzji o warunkach zabudowy może kolidować z realizacją na danym terenie programów zawierających zadania rządowe. Niewątpliwie plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest podstawowym aktem planowania przestrzennego, na którym opiera się postępowanie uzgodnieniowe. Skoro w planie zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego na terenie przedstawionej do uzgodnienia inwestycji (tj. działce nr [...] położonej w B.) przewiduje się realizację inwestycji celu publicznego, to rozstrzygnięciu o odmowie uzgodnienia tej inwestycji nie można zarzucić naruszenia prawa. Ustosunkowując się do twierdzenia skarżącej, iż zgodnie z informacją, jaką otrzymała od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., trasa drogi ekspresowej [...]ulegnie zmianie i będzie realizowana przez wschodnią część województwa [...], omijając tereny Gminy Z., a tym samym należącą do niej działkę, podkreślić trzeba, że dotychczas nie została wydana przez Wojewodę [...] decyzja o zezwoleniu na realizację drogi krajowej [...] na odcinku obejmującym działkę nr [...] w miejscowości B. Z uwagi na to, że przebieg drogi krajowej [...] w obrębie gminy Z. nie został ustalony na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stwierdzić należy, że mają w tym przypadku zastosowanie założenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]. Do czasu uchylenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego organy są związane jego ustaleniami, a zatem skoro na przedmiotowym terenie przewidziana została realizacja inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, to odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 43 ust. 4 pkt 10 a nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić należy, że nie dotyczą one zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. Fakt uzgadniania bądź odmowy uzgadniania innych decyzji o warunkach zabudowy wydawanych dla terenów wyznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] pod budowę drogi [...] nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w tej konkretnej sprawie. Oczywiście wydawanie przez organ administracji publicznej różnych rozstrzygnięć w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym może naruszać wskazaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, jednakże usunięcie ewentualnych błędów w innych decyzjach o warunkach zabudowy, uzgadnianych przez Wojewodę [...], powinno nastąpić w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Z powyżej przedstawionych względów, mając na uwadze powołane wcześniej regulacje prawne, skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.