IV SA/Wa 1401/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. P. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego terenu oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej "skarżącego") od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], nakazującej skarżącemu, na podstawie art.37 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220 z późn.zm.) natychmiastowe wstrzymanie prac prowadzonych w granicach obszaru Natura 2000 oraz podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszaru, utrzymał decyzję RDOŚ w mocy. II. Zaskarżona decyzja GDOŚ zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy: 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] RDOŚ nakazał skarżącemu, na podstawie art.37 ustawy o ochronie przyrody wstrzymanie prac ziemnych, prowadzonych przy jeziorze L. (L.), na terenie gminy J. , powiat [...] , w granicach obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej W. (PLB 140004) oraz podjęcie w wyznaczonym terminie i pod określonymi warunkami niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu omawianego obszaru. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji RDOŚ, GDOŚ uchylił decyzję RDOŚ i przekazał RDOŚ sprawę do ponownego rozpatrzenia. 2. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. RDOŚ ponownie orzekł w sprawie, ponownie nakazując skarżącemu natychmiastowe wstrzymanie prac prowadzonych przy jeziorze L. (L.), na terenie gminy J., w powiecie [...] m, w granicach obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej W. (pLB140004), na ww. działkach gruntu oraz podjęcie działań mających na celu przywrócenie do dnia 31 grudnia 2013 r. przekształconego terenu do stanu poprzedniego, a więc do terenu o charakterze zalewowym: (1). ze zbiorowiskami łęgowymi i wikliną w strefie korytowej, (2). z terenami otwartymi w obrębie wyższych części tarasu zalewowego o charakterze łąk okresowo zalewanych, porośniętych trawami i inną niską, luźną roślinnością zielną, z udziałem zadrzewień - pojedynczych, kępowych oraz smugowych wzdłuż cieków i obniżeń (oczek wodnych) - gatunków rodzimych drzew takich jak: olcha, wierzba, topola, dąb, (3). ze starorzeczem rzeki W. porośniętym zadrzewieniami nadwodnymi oraz posiadającym wydzielone przestrzennie pasy: roślinności zanurzonej, roślin o liściach pływających i roślin tworzących szuwar. Ponadto RDOŚ wskazał w swoim rozstrzygnięciu, iż powyższe działania winny być prowadzone na podstawie projektu restytucji sporządzonego przez specjalistów z dziedziny geobotaniki, ornitologii, ichtiologii, herpetologii, hydrologii, gleboznawstwa, pod nadzorem architekta krajobrazu. Projekt powinien uwzględniać ewentualną konieczność uzyskania zezwoleń na prowadzenie poszczególnych robót naprawczych oraz kwestie obejmujące swym zakresem: ukształtowanie powierzchni ziemi oraz ukształtowanie linii brzegowej jeziora L., oczyszczenie terenu z odpadów, w tym konieczność przebadania terenu na obecność płynów ropopochodnych i innych substancji chemicznych, a w razie ich zidentyfikowania, dokonanie ich neutralizacji przy udziale specjalistycznej firmy, przywrócenie funkcjonalności przyrodniczej jeziora L. oraz terenów zlokalizowanych wokół starorzecza. RDOŚ zastrzegł, że sporządzony projekt podlega zaopiniowaniu i akceptacji tego organu. Podczas robót okoliczne drzewa należy zabezpieczyć tak, aby prowadzenie prac nie spowodowało ich uszkodzeń, prace winny być prowadzone pod nadzorem przyrodniczo -środowiskowym z dziedzin, o których mowa wyżej oraz w pełnej współpracy z Regionalnym Konserwatorem Przyrody, a ponadto skarżący jest obowiązany zdawać Regionalnemu Konserwatorowi Przyrody w W. comiesięczne raporty wraz z dokumentacją fotograficzną, a także pisemnie informować Regionalnego Konserwatora Przyrody o terminie rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z przywróceniem omawianego terenu do stanu poprzedniego. 3. Skarżący wniósł do GDOŚ odwołanie od decyzji RDOŚ, zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów: art. 22 i 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art.37 ustawy o ochronie przyrody. Skarżący podniósł ponadto, że nałożono nie niego obowiązek, który jest niemożliwy do wykonania. Niemożliwość ta wynika z faktu, iż w chwili obecnej na przedmiotowym terenie nie są prowadzone żadne prace, w konsekwencji czego brak jest działań, które mogłyby być przedmiotem wstrzymania na podstawie art.37 ustawy. W decyzji RDOŚ nie określono również ewentualnych konsekwencji za niepodporządkowanie się orzeczeniu. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odwołanie skarżącego od decyzji RDOŚ, GDOŚ utrzymał decyzję RDOŚ w mocy. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: 1. Teren objęty niniejszym postępowaniem zlokalizowany jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Dolina Środkowej W. (PLB140004), wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 25, poz. 133 z późno zm.). 2. Zgodnie z informacjami zawartymi w standardowym formularzu danych (SDP), obszar ten utworzony został w celu ochrony szeregu gatunków ptaków. Omawiany obszar obejmuje odcinek W. pomiędzy D. a P. , o charakterze naturalnym z licznie występującymi wyspami od łach piaszczystych po w pełni uformowane wyspy porośnięte roślinnością zielną. Jak wynika z SDP obszaru brzegi rzeki wraz z terasą zalewową zajmują intensywnie eksploatowane zarośla wikliny, łąki i pastwiska, na których wypasane są duże stada bydła. Obszar ten charakteryzuje również nieliczne występowanie fragmentów lasów łęgowych. Do najważniejszych zagrożeń dla środowiska przyrodniczego w granicach obszaru w SDF zaliczono m.in.: planowaną regulację koryta rzeki, a w szczególności długoterminowe plany jej kaskadyzacji, zanieczyszczenie wód, niszczenie lasów nadrzecznych, płoszenie ptaków w okresie lęgowym, a także penetrację przez wędkarzy wysp w okresie lęgowym ptaków i wycinanie przez miejscową ludność drzew (głównie w międzywalu). Z akt sprawy zgromadzonych w trakcie postępowania prowadzonego przed organem I instancji wynika, iż skarżący prowadzi prace ziemne przy jeziorze L. (L. ), na terenie gminy J. , powiat [...] , w granicach obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej W. (pLB140004) od 1997 r. Potwierdza to m.in. sam skarżący, podnosząc w uzasadnieniu rozpatrywanego odwołania, iż: "rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zawarte w decyzji (...), w ogóle nie dbają o środowisko przyrodnicze i o ekosystem, jaki powstał od 1997 r. na skutek działań strony na obszarze objętym obecnie (ale po 2004 r.) programem ochronnym Natura 2000". Z materiału dowodowego wynika, że fakt prowadzenia przez skarżącego tych prac (w tym prac o charakterze wydobywczym w ramach prowadzonej działalności gospodarczej) w wyżej oznaczonym obszarze jest bezsporny. Dowodzą tego ustalenia poczynione w trakcie oględzin omawianego terenu w dniu 8 lutego 2012 r.: "na terenie nie były prowadzone prace, jednakże stwierdzono przekształcenie terenu (hałdy ziemi wysokości około 4 m, różnej wielkości kamienie i materiały takie jak: płyty betonowe, pontony wojskowe, baraki, słupy od latarni (betonowe), szalunki ogrodzenia, przęsła, elementy docieplenia, baraki). Na terenie stwierdzono maszyny budowlane oraz obecność zwierząt (konie i kozy). W południowej części jeziora stwierdzono ponadto dwie ziemne przegrody poprzeczne (jedna o wysokości około 3 metry, druga poniżej metra)", a także dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie tych oględzin oraz ortofotomapy dostępne pod adresem WWW.geoportal.gov.pl. Materiał zgromadzony przez RDOŚ potwierdza również, iż mimo wydanej przez ten organ decyzji w dniu [...] stycznia 2011 r., Skarżący nie wstrzymał prowadzonych prac (informacja przedstawiciela K. Nr [...] podana podczas ww. oględzin, dokumentacja fotograficzna wykonana przez przedstawicieli K. Nr [...] wykonana w dniach 10 maja i 13 czerwca 2011 r., dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez Fundację "[...] " ukazująca stan omawianych terenów na dzień 7 listopada 2011 r.). Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przez RDOŚ na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym, jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art.27 ust.3 pkt 1, zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa wart. 34, lub decyzji, o której mowa wart. 35a, regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, nakazuje ich natychmiastowe wstrzymanie i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków. Omawiany przepis ma zastosowanie już wówczas, gdy istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia znaczącego negatywnego wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, a nie jego pewność, co wynika z zasady przezorności określonej w przepisie art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Respektowanie zasady przezorności oznacza, że w sytuacji, gdy brak jest pewności, iż oddziaływanie danego przedsięwzięcia na środowisko jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może ono znacząco wpływać na obszar Natura 2000. W takim przypadku organ ochrony przyrody zobligowany jest do wszczęcia postępowania w rzeczonym trybie, niemniej jednak, gdy w toku prowadzonego postępowania organ uzna, iż dane działanie nie wpływa na cele obszaru Natura 2000 w sposób znacząco negatywny, może on takie postępowanie umorzyć. Oznacza to, iż nie każde przedsięwzięcie oddziałujące niekorzystnie na obszar Natura 2000 będzie wypełniało dyspozycję art. 37 ustawy o ochronie przyrody, a więc wstrzymania prac i przywrócenia stanu sprzed ich podjęcia. Powyższe koresponduje z treścią art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Należy jednakże zwrócić uwagę, co podkreślono wyżej, iż nie każde oddziaływanie można sklasyfikować jako znacząco negatywne. Przy ocenie istotności oddziaływania należy wziąć pod uwagę status gatunku/siedliska, gdyż wszelkie nieodwracalne zmiany w środowisku przyrodniczym, szczególnie dotyczące struktur i funkcji warunkujących występowanie gatunków i siedlisk mogą być zmianami znaczącymi. Zarzut skarżącego odnoszący się do kwestii obowiązku wykonania świadczenia niemożliwego, z uwagi na fakt, iż aktualnie żadne prace nie są prowadzone, a tym samym nie ma czego wstrzymywać w myśl art. 37 ww. ustawy, jest bezpodstawny. Przepisem art. 37 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca przyznał organowi ochrony przyrody możliwość władczej ingerencji w sytuacji, gdy działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 zostały podjęte bez wymaganych prawem decyzji lub zezwoleń. Na podstawie tego przepisu, organ ochrony przyrody szczebla regionalnego może nie tylko nakazać wstrzymanie takich działań, ale również nakazać podjęcie czynności o charakterze naprawczym, mających na celu przywrócenie poprzedniego stanu obszaru Natura 2000. Istotą omawianej regulacji jest zapewnienie możliwości osiągnięcia nadrzędnego celu, w którym tworzone są obszary Natura 2000, a mianowicie zachowanie we właściwym stanie ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków (lub przywrócenie ich do tego stanu), będących przedmiotem ochrony w danym obszarze Natura 2000. Wobec powyższego, przy stosowaniu omawianego przepisu należy mieć zawsze na uwadze cel w jakim przepis ten został ustanowiony. Wprawdzie z literalnego brzmienia tego przepisu wynika konieczność łącznego podjęcia określonych rozstrzygnięć, tj. "natychmiastowego wstrzymania działań" i "podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru", niemniej jednak zaznaczyć należy, iż konstrukcja taka została wprowadzona w celu umożliwienia ingerencji regionalnego dyrektora ochrony środowiska jeszcze przed zakończeniem podjętych z naruszeniem przepisów prawa działań, tak by nie dopuścić do pogłębienia negatywnych oddziaływań, które już mogły wystąpić, a następnie nakazać podjęcie czynności naprawczych w odniesieniu do zaistniałych zakłóceń. Wynika stąd, że pierwszy element tego przepisu ma charakter stricte doraźny, natomiast główny akcent położony został w jego drugiej części. Wobec tego, w sytuacji, gdy podjęte z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska działania zostały zakończone, zastosowanie art.37 ustawy o ochronie przyrody wiązać się będzie już tylko z nałożeniem obowiązku restytucji poprzedniego stanu obszaru. Ograniczenie możliwości zastosowania rozpatrywanego przepisu tylko do sytuacji, w której działania ingerujące w cele ochrony obszaru Natura 2000 nie zostały zakończone naruszałoby jego ratio legis. Oznaczałoby to bowiem, że szybkie zakończenie nielegalnych prac skutkuje bezkarnością podejmującego je podmiotu. W związku z powyższym, nie budzi wątpliwości możliwość zastosowania art. 37 ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do zakończonych prac, jeżeli spełnione są warunki określone w ww. regulacji prawnej. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie istotne było ustalenie czy sporne działania mają wpływ na konkretny obszar Natura 2000 w rozumieniu ww. defInicji i czy mogą mieć one znaczący negatywny wpływ na cele ochrony obszaru Natura 2000. Stwierdzić należy, że postępowanie wszczęte przez RDOŚ w sprawie wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania prac oraz podjęcia czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Dolina Środkowej W. (PLB 140004), było w pełni zasadne. Z posiadanych przez organy danych (K.ot H., Bukaciński D., Keller M., Dombrowski A., Rowiński P., Błędowski W., Warszawa, 2009, Inwentaryzacja ptaków w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Natura 2000 Dolina Środkowej W. PLB 140004, Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w W.) wynika, iż w odległości ok.63 m na północny zachód i ok. 50 m na południowy zachód od omawianego terenu zlokalizowane są stanowiska brodźca piskliwego, gatunku będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej W. (PLB 140004), o przyznanej (wysokiej) ogólnej ocenie dla tego obszaru - B. Gatunek ten, zgodnie z danymi zawartymi w SDF, jest regularnie występującym na omawianym obszarze Natura 2000 ptakiem migrującym. Preferuje on brzegi jezior, rzek, strumieni - zarówno kamieniste i skaliste brzegi zbiorników wodnych, jak również brzegi piaszczyste i muliste. W okresie lęgowym zamieszkuje głównie średnie i duże rzeki z brzegami i wyspami w nurcie, zwłaszcza porośnięte roślinnością zielną, a żeruje wtedy na piaszczystych, błotnistych i kamienistych brzegach, L.i wyspach. W okresie przelotów natomiast zatrzymuje się nad stawami, jeziorami, a także nad brzegami rzek, starorzeczami, na rozlewiskach i polach irygacyjnych. Podstawowy pokarm brodźca piskliwego to owady wodne, lądowe, pajęczaki, dżdżownice, skorupiaki, a także żaby i kijanki (por. praca zbiorowa pod redakcją Macieja Gromadzkiego, Poradniki ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 - podręcznik metodyczny, Ptaki część II, tom 8, Ministerstwo Środowiska, Warszawa, 2004 r.). W wyżej wskazanym Poradniku wyszczególniono również siedliska przyrodnicze z Załącznika I Dyrektywy Siedliskowej, które mogą być istotne dla omawianego gatunku, w tym wskazano na siedliska o kodach 91EO i 3150. Ponadto z wyżej wskazanej bazy danych z 2009 r. wynika również, iż w odległości ok. 81 m na południowy zachód od miejsca, gdzie prowadzone są prace, zlokalizowane jest stanowisko rybitwy rzecznej oraz rybitwy białoczelnej. Oba te gatunki ptaków stanowią, zgodnie z informacjami zawartymi w SDF obszaru, przedmioty ochrony omawianego obszaru Natura 2000 z ogólną oceną dla tego obszaru A, a więc oceną najwyższą. Zgodnie z informacjami zawartymi w ww. Poradniku, oba gatunki ptaków prowadzą dzienny tryb życia i budują gniazda w wygrzebanych w piasku dołkach, w miejscach zupełnie odsłoniętych. Rybitwa białoczelna odżywia się głównie niedużymi rybami oraz wodnymi bezkręgowcami (skorupiaki, owady, mięczaki), przy czym żeruje w odległości ok. 3 km od kolonii. Rybitwa rzeczna ma podobne preferencje pokarmowe do rybitwy rzecznej, niemniej jednak w zależności od sytuacji, pory roku, danej kolonii w której jest, jej sposób żerowania, jak i rodzaj pokarmu mogą ulegać zmianie. Rybitwa białoczelna w głębi lądu występuje przede wszystkim w dolinach największych rzek, gdzie zasiedla piaszczyste wyspy i odsypiska oraz wydmy i zalewowe pastwiska, zdarza się również, że kolonizuje ona siedliska antropogeniczne (stawy hodowlane, zbiorniki zaporowe na rzekach). Rybitwa rzeczna z kolei zajmuje dość szerokie spektrum siedlisk - rejony przymorskie i śródlądzie. Preferuje płaskie, piaszczyste plaże, choć spotykana jest także na pastwiskach, wrzosowiskach, słonych błotach i skalistych wyspach na jeziorach. Jest gatunkiem wrażliwym na niepokojenie przez ludzi. Obszar omawianego jez. L. , sklasyfikowanego jako siedlisko przyrodnicze o kodzie 3150, stanowi zgodnie z informacjami zamieszczonymi w przywołanym wyżej Poradniku, siedlisko, które może być istotne dla tego gatunku. Zagrożenia dla obu wymienionych gatunków ptaków to w szczególności utrata siedlisk lęgowych oraz płoszenie przez człowieka i prowadzoną przez niego działalność. Przedstawione preferencje siedliskowe i pokarmowe ww. gatunków ptaków wskazują jednoznacznie, iż tereny będące przedmiotem niniejszego postępowania stanowią miejsca ich lęgów, żerowania i schronienia. Działania prowadzone przez skarżącego w rejonie jeziora L. w J. , w powiecie [...] m (część południowa i zachodnia jeziora w rejonie ul. [...] oraz część północna w rejonie ul. [...] ), obejmującym działki o nr ewidencyjnych wyszczególnionych w osnowie niniejszej decyzji, a polegające na nawiezieniu ziemi z gruzem, zmianie ukształtowania terenu, przekształceniu linii brzegowej i układu dna jez. L. , zniszczeniu i likwidacji roślinności, mają, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, znacząco negatywny wpływ na środowisko oraz gatunki ptaków (zarówno stanowiące przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej W. , jak i pozostałe), a także inne zwierzęta oraz rośliny (przede wszystkim: hałas, płoszenie i niepokojenie zwierząt, niszczenie i uszkadzanie gleby i roślin, niszczenie siedlisk, miejsc schronień i miejsc żerowiskowych, utrata różnorodności biologicznej). Podzielić tym samym należy w pełni argumenty i stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uwagi wymaga fakt, iż na skutek prowadzonych działań doszło do zniszczenia siedlisk przyrodniczych i siedlisk zwierząt na terenie o pow. ok. 22 ha, co miało z kolei wpływ na populację takich gatunków ptaków jak: dzięcioł zielony, dzięcioł średni, dzięcioł czarny, kobuz, gąsiorek, strumieniówka (nie stanowiących przedmiotów ochrony omawianego obszaru Natura 2000) oraz brodźca piskliwego, rybitwy rzecznej i rybitwy białoczelnej (będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000), a także innych gatunków zwierząt, które występowały na tym terenie (raki, ryby). Podsumowując należy wskazać, iż konsekwencją prowadzonych działań jest degradacja siedlisk przyrodniczych i siedlisk zwierząt, co ma daleko idące i prawdopodobnie częściowo nieodwracalne skutki przyrodnicze dla wykształconego niegdyś w omawianym rejonie ekosystemu. Należy również mieć na uwadze, iż istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że prace te poskutkowały istotną zmianą stosunków wodnych na terenie, na którym były prowadzone oraz na gruntach sąsiednich. Nawiezienie odpadów gruzowych i mas ziemnych, regulacja linii brzegowej jez. L. i wycinka roślinności, są działaniami, które mogą lub z pewnością już doprowadziły do zaburzenia stosunków wodnych na rzeczonym terenie. Należy mieć na względzie, iż pod pojęciem zmiany stosunków wodnych rozumie się zarówno zwiększone nawodnienie danego obszaru, jak też i jego przesadne wysuszenie. Prace prowadzone w sąsiedztwie i bezpośrednio w granicach danego zbiornika wodnego, wiążą się często z obniżeniem poziomu wód gruntowych na sąsiednich obszarach, a więc tym samym utratą wartościowych złóż wodnych i wysuszeniem tychże obszarów oraz z nadmiernym uwilgotnieniem, czy też zabagnieniem innych terenów. Zaburzone stosunki wodne odbijają się tym samym na jakości gleb, które tracą swoje walory produkcyjne, a także - co w głównej mierze dotyczy omawianych obszarów chronionych - na cennych siedliskach przyrodniczych. W efekcie przekształceniu ulega skład szaty roślinnej, a tym samym gatunki zwierząt zamieszkujące dane tereny i żerujące na nich. Powyższa kwestia ma ścisły związek z faktem, iż na przedmiotowym obszarze zlokalizowane były w roku 2009 (dane z ww. Inwentaryzacji) siedliska przyrodnicze o kodach: 91EO - łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe (Salicetum albae, Populetum albae, Alnenion glutinoso-incanae, olsy źródliskowe) oraz o kodzie 3150 - starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Nympheion, Potamion. Suma tych oddziaływań kwalifikuje tę działalność jako znacząco negatywną dla przedmiotowego obszaru Natura 2000. W opinii Organu II instancji przeprowadzone prace wiążą się ze zmianą poziomu uwilgotnienia gleb, od których ww. siedliska są całkowicie uzależnione, przy czym oczywistym wnioskiem jest, iż niezaprzestanie prowadzenia prac na omawianym terenie doprowadzi w przyszłości do całkowitego zniszczenia siedlisk o kodach 91EO i 3150. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest także fakt, iż wymienione powyżej siedliska przyrodnicze stanowiąc tereny żerowiskowe, lęgowe i miejsce schronień wielu cennych gatunków zwierząt, w tym ptaków stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej W. -rybitwy rzecznej i brodźca piskliwego. W świetle powyższego działania prowadzone przez skarżącego należy zakwalifikować jako znacząco negatywnie oddziałujące na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej W. (PLB 140004), a rozstrzygnięcie RDOŚ było prawidłowe i w pełni zasadne. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję GDOŚ, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art.37 ust.1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie daje organowi podstaw do zastosowania sankcji w nim przewidzianych, bez prawidłowego ustalenia konkretnego stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności bez określenia, czy konkretne działanie (jakie właściwie i gdzie konkretne) miało miejsce przed ustanowieniem obszaru Natura 2000, czy też dopiero po tym okresie oraz jakie prace konkretnie, w jakim konkretnie okresie czasu były prowadzone, jeśli były, na terenach (których właściwie), będących własnością skarżącego; - art.36 ust.1 i 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji kiedy przepis art.36 ust.1 ustawy nie ogranicza możliwości prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej na obszarach Natura 2000, jeżeli tylko prowadzona działalność nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony tego obszaru, a brak ustalenia przez organ okresu (sprzed objęcia terenu obszarem Natura 2000, czy też po tym okresie), w którym podejmowane działania za takie mogłyby być uznane powoduje, że organ mógł wydać swoje rozstrzygnięcie wobec aktywności podejmowanej przez skarżącego przed objęciem spornego terenu przepisami ustawy o ochronie przyrody; - art.22 i art.64 w związku z art.31 ust.3 zdanie drugie Konstytucji RP w zakresie, w jakim organ nie uwzględnił, że ograniczenie praw i wolności, nie może naruszać istoty wolności i praw obywatela RP określonych w Konstytucji RP; II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art.7, 77 § 1 i art.107 § 3 w związku z art.15 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których postępowanie wyjaśniające GDOŚ ograniczył tylko do oceny materiałów zebranych przez RDOŚ, - art.6, 8, 9, 11 i 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez GDOŚ do polemiki z zarzutami odwołania bez rozpoznania sprawy administracyjnej; - art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja RDOŚ winna była zostać uchylona z racji zawartych w niej wad; - art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nakłada na organ odwoławczy obowiązek uchylenia decyzji wadliwej i orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w określonym zakresie. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje: 1. GDOŚ nie poczynił własnych ustaleń odnośnie okresu, w którym przeprowadzono zakwestionowane przez organy prace, pomimo podnoszenia przez skarżącego, że prace te przeprowadzono przed ustanowieniem obszaru ochrony Natura 2000. Stwierdzenie przez organ, w odniesieniu do wskazanego wyżej oświadczenia skarżącego, że obecnie brak jest możliwości ustalenia nawet na niskim poziomie dokładności, czy prace zostały wykonane przed, czy też po ustanowieniu obszaru ochronnego, jest niewystarczające. 2. Niepoczynienie przez organ ustaleń, czy zakwestionowane prace zostały wykonane przed ustanowieniem obszaru ochronnego, czy też po tej dacie, uniemożliwia ustalenie, czy istnieją podstawy do zastosowania w sprawie art.37 ustawy o ochronie przyrody. Stwierdzenie, że prace zostały wykonane przed ustanowieniem obszaru ochronnego (takie stanowisko zajmuje skarżący) prowadziłoby do niemożności wydania przez organy orzeczenia opartego na wskazanej wyżej podstawie. 3. Organy nie poczyniły wyczerpujących ustaleń na temat tego, czy kwestionowane prace wywołały znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 a także, czy prace te wymagały uzyskania przez skarżącego decyzji, o których mowa w art.37 ustawy. 4. Orzekając w niniejszej sprawie, organy nie wzięły pod uwagę faktu, że zastosowanie instrumentów przewiedzianych w art.37 ustawy o ochronie przyrody, spowoduje zniszczenie ukształtowanego ekosystemu. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją GDOŚ było zbadanie, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania w stosunku do skarżącego instrumentów, o których mowa w art.37 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, tj. do nakazania skarżącemu natychmiastowego wstrzymania działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 oraz do podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu. 2. Tak zdefiniowany przedmiot postępowania wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań ustawy o ochronie przyrody: W przepisie art.33 ust.1 ustawy ustanowiono zakaz, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Przywołany w treści cytowanego wyżej art.33 ust.1 ustawy przepis art.34 określa warunki odstępstwa od zakazu znaczącego negatywnego oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Stosownie do powyższego, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000 (art.34 ust.1 ustawy). W przypadku gdy znaczące negatywne oddziaływanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może zostać udzielone wyłącznie w celu: 1) ochrony zdrowia i życia ludzi; 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; 3) uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego; 4) wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej (art.34 ust.2 ustawy o ochronie przyrody). W przypadku działań przewidzianych do realizacji w ramach planowanych przedsięwzięć zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1, zastępuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Do decyzji stosuje się odpowiednio przepisy art. 34 i 35 (art.35a ustawy). Zgodnie z art.37 ust.1 ustawy, jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszar znajdujący się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a, regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, nakazuje ich natychmiastowe wstrzymanie i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków. 3. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy wykazały, że zastosowanie wobec skarżącego instrumentów, o których mowa w art.37 ust.1 ustawy było uzasadnione. Brak jest wystarczających przesłanek do przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym nie zebrano w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, nie wyjaśniono w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy, czy też że oceniono ten materiał z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Organy obu instancji dochowały zatem obowiązków wynikających z art.7 i 77 § 1 k.p.a. Nie można podzielić zarzutu skargi, że rozpoznając odwołanie od decyzji RDOŚ, GDOŚ dopuścił się naruszenia art.15 k.p.a. poprzez oparcie swoich ustaleń faktycznych wyłącznie na dowodach zgromadzonych przez RDOŚ a tym samym zaniechanie zgromadzenia własnego materiału dowodowego. Niewątpliwie trafnie podniósł skarżący, że organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, rozpatrzonej już przez organ I instancji, co oznacza, że rozpatrzenie odwołania nie może ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów w tym odwołaniu podniesionych, a musi obejmować przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zastosowania danej normy materialnoprawnej, czy też nie. Powyższe jednakże nie oznacza, że organ odwoławczy ma bezwzględny obowiązek przeprowadzania nowych, własnych dowodów na okoliczności, składające się na stan faktyczny sprawy. Obowiązek ten powstaje wyłącznie wówczas (art.136 k.p.a.), gdy materiał dowodowy sprawy, zebrany w I instancji zawiera luki, których uzupełnienie jest konieczne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w sytuacji, w której materiał dowodowy został zgromadzony przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy upoważniony jest do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia (art.138 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie na podstawie dowodów zgromadzonych przez organ I instancji, uznając te dowody za kompletne i wiarygodne. W oparciu o powyższe organ uznał, że zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art.37 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. 4. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym upoważnia w sposób jednoznaczny do stwierdzenia, że skarżący dokonał daleko idącej ingerencji w naturalne ukształtowanie przedmiotowego terenu. Podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji dwukrotnie przeprowadził dowód z oględzin terenu. W wyniku przeprowadzenia oględzin w dniu 1 października 2010 r. stwierdzono, że na przedmiotowym terenie dokonano następujących przekształceń rzeźby terenu: (-) utworzenie w północnej części jeziora grobli, (-) zmiana naturalnej linii brzegowej jeziora, (-) zasypanie materiałem wybranym z dna jeziora oraz pochodzącym z "nieznanego źródła" gruntów przybrzeżnych, (-) utworzenie skarpy w północnej części jeziora (rejon ul. [...] ), (-) podniesienie terenu po zachodniej części Jez. L. wzdłuż ulicy [...] , poprzez nawiezienie ziemi oraz odpadów budowlanych, (-) usypanie wału ziemnego w wyniku czego została podniesiona naturalna linia brzegowa jeziora oraz odcięte zostało połączenie jeziora L. z rzeką W. , a tym samym zatrzymane zostało zatrzymane "odświeżanie" wód jeziora przez rzekę, (-) podniesienie krawędzi pomiędzy doliną W. , a dawnym korytem rzeki S. o ok. 2 - 3m na powierzchni ok. 30 ha, (-) zmiana użytkowania terenu poprzez nawiezienie ziemi oraz odpadów budowlanych o miąższości dochodzącej miejscami do 6m na obszarze ok. 40 ha, (-) usypanie grobli w południowej części Jeziora L. , (-) wykonanie sztucznego zbiornika (kąpielisko) o wymiarach ok. 15m x 200m. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 8 lutego 2012 r. stwierdzono, co w szczególności, co następuje: (-) w trakcie przeprowadzania oględzin na przedmiotowym terenie nie były prowadzone żadne prace, (-) na terenie widoczne są hałdy ziemi o wysokości około 4 metrów oraz różnej wielskości kamienie i materiały, takie jak: płyty betonowe, pontony wojskowe, baraki, słupy od latarni (betonowe), szalunki ogrodzenia, przęsła, elementy docieplenia, (-) na terenie stoją maszyny budowlane, (-) w południowej części jeziora znajdują się dwie przegrody poprzeczne (ziemne); jedna o wysokości około 3 metrów, druga poniżej metra, (-) w wodzie jeziora występuje trzcinowisko, (-) na terenie zaobserwowano zwierzęta (konie i kozy). Ustalenia dokonane w trakcie powyższych oględzin korespondują z ustaleniami i wnioskami sformułowanymi w załączonej do akt niniejszej sprawy opinii biegłego z dnia 10 lutego 2012 r., sporządzonej dla Prokuratury Rejonowej w O. w sprawie nr [...] [...] o niszczenie terenów wokół jeziora L. , tj. o czyn z art.187 § 1 k.k. W opinii tej stwierdzono w szczególności, co następuje: "Przedmiotem oceny jest obszar położony pomiędzy drogą publiczną W. – O., a wałem przeciwpowodziowym rzeki W. , wokół jeziora L. w jego południowej części w zasięgu terenu należącego do M. W oparciu o materiał dowodowy zamieszczony w aktach sprawy [...] można przyjąć, że powierzchnia tego terenu wynosi około 16 ha. Na terenie tym od lat prowadzona jest działalność gospodarcza, polegająca na: - przemieszczaniu, gromadzeniu i przyjmowaniu z zewnątrz wielkich ilości ziemi i innych odpadów budowlanych (np. z budowy [...] – pismo B. z dnia 15 grudnia 2008 r., karta 20); - rozjeżdżaniu ciężkim sprzętem budowlanym (spychacze, koparki, samochody ciężarowe) wierzchniej warstwy gruntu, pozbawiając go w ten sposób wszelkiej naturalnej roślinności; - prowadzeniu robót ziemnych w zasięgu linii brzegowej, podwyższaniu poziomu terenu przyległego do akwenu wodnego, a także zmianie układu dna i usypywaniu nowych wysp w południowej części jeziora; - niszczeniu drzew rosnących wokół jeziora; - usypywaniu grobli przecinających w poprzek akwen (dwie groble, na jednej z nich znajduje się droga i przepust śr. 90 cm położony ok.1 metr nad poziomem wody.". Podkreślenia wymaga, że wprawdzie cytowana opinia została sporządzona nie na potrzeby postępowania administracyjnego, a na potrzeby postępowania karnego, niemniej dopuszczalność jej potraktowania jako dowodu w postępowaniu administracyjnym jest niekwestionowana w świetle art.75 § 1 k.p.a., nakazującym dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W aktach sprawy zgromadzono również dokumentację fotograficzną, dokumentującą fakt aktualnego prowadzenia przez skarżącego działań negatywnie oddziaływujących na przedmiotowy teren, w tym dokumentację sporządzoną przez podmioty reprezentujące interes społeczny (np. materiał fotograficzny przekazany drogą mailową RDOŚ przez Sekretarza Koła Miejskiego nr [..] Polskiego Związku Wędkarskiego w J. w dniu [...] czerwca 2012 r.). W świetle powyższego w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że działalność skarżącego, negatywnie oddziałująca na obszar Natura 2000 ma charakter regularny, ciągły i że wprawdzie najprawdopodobniej była zapoczątkowana jeszcze przed ustanowieniem obszaru ochronnego, niemniej bez wątpienia była intensywnie kontynuowana przez skarżącego już po ustanowieniu tego obszaru. Powyższej konkluzji, wynikającej wprost z materiału dowodowego sprawy, nie podważa w najmniejszym stopniu przyznany przez organy brak możliwości dokładnego ustalenia w chwili obecnej okresów, w których miały miejsce poszczególne ingerencje skarżącego w ukształtowanie terenu. 5. Orzekające w sprawie organy szczegółowo wykazały, że wskazana wyżej działalność skarżącego wpłynęła w sposób negatywny na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Dolina Środkowej W. (PLB140004), wyznaczony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 25, poz. 133 z późno zm.). Konkludując ustalenia w tym zakresie organy wskazały, że działania te wpłynęły znacząco negatywnie zarówno na te gatunki ptaków, które stanowią przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej W. , jak i na pozostałe gatunki ptaków. Ponadto doszło do negatywnego oddziaływania na inne zwierzęta oraz rośliny. Na skutek prowadzonych działań doszło do zniszczenia siedlisk przyrodniczych i siedlisk zwierząt na terenie o powierzchni około 22 ha. Konsekwencją prowadzonych działań jest degradacja siedlisk przyrodniczych i siedlisk zwierząt, co ma daleko idące i prawdopodobnie częściowo nieodwracalne skutki przyrodnicze dla wykształconego niegdyś w omawianym rejonie ekosystemu. Innym wysoce negatywnym skutkiem działań skarżącego jest wysokie prawdopodobieństwo zmiany stosunków wodnych na omawianym obszarze. 6. W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego skarżący nie wykazał, aby podjęte przez siebie działania realizował na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a ustawy o ochronie przyrody. 7. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że w niniejszej sprawie spełniły się przesłanki, upoważniające organy do zastosowania instrumentów, o których mowa w art.37 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. W świetle powyższego uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.