IV SA/Wa 1402/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała,, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do B. N., A. W., R. S., W. A., Z. A. i M. M. oraz utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] ustalającą na wniosek "S." Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym, usługami w poziomie parteru i I - go piętra, z wbudowaną stacją trafo, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach ewidencyjnych nr [...],[...] i na części działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] w obrębie [...] przy ul. [...] i [...] na terenie Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu wskazano, że interesy właścicieli lokali budynku przy ul. [...] są reprezentowane przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...]. Dlatego też, wezwano odwołujących się mieszkańców budynku przy ul. [...] w W. do wykazania indywidualnego interesu prawnego który uzasadniałby występowanie w/w osób jako strony w niniejszej sprawie. Jednakże wezwane osoby nie wykazały własnego indywidualnego interesu prawnego do występowania w przedmiotowej sprawie, dlatego nie uznano ich legitymacji do występowania w charakterze stron, czego konsekwencją było umorzenie postępowania odwoławczego. Jedynie M. M., właściciel lokalu w budynku przy ul. [...] w W. wskazał, że ewentualna zabudowa nieruchomości sąsiedniej może mieć bezpośredni wpływ nie tylko na możliwości korzystania z prawa współwłasności nieruchomości wspólnej poprzez ograniczenie walorów użytkowych, funkcjonalnych i wartości rynkowej poprzez m.in. możliwy brak wymaganego nasłonecznienia lokalu, wzrost natężenia hałasu, możliwe pogorszenie obsługi komunikacyjnej budynku przy ul. [...], możliwe pogorszenie równowagi biologicznej okolicy (duża powierzchnia nowej zabudowy, wycięcie dużej liczby drzew i krzewów), naruszenie ładu urbanistycznego i w związku z tym pogorszenie "jakości" okolicy, możliwość powstania zagrożenia dla trwałości budynku w związku z ewentualnym prowadzeniem robót budowlanych poniżej poziomu gruntu. Jednakże w ocenie organu odwoławczego nie można powyższych twierdzeń uznać za wykazanie indywidualnego interesu prawnego do występowania w przedmiotowej sprawie. Podniesiono również, że odwołująca się Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] nie udokumentowała, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został wyliczony błędnie. Odnosząc się do zarzutu podkreślającego, że gabaryty przedmiotowej inwestycji będą odbiegać od sąsiadującej zabudowy wskazano, iż w najbliższym sąsiedztwie znajdują się m.in. budynki mieszkaniowe i mieszkaniowe z usługami o wysokości XIII i XII kondygnacji po zachodniej stronie ul. [...], natomiast przedmiotowy budynek mieszkalno - usługowy ma mieć zróżnicowaną wysokość od 21 m (VI kondygnacji) do maksymalnie 33 m (X kondygnacji) i szerokość elewacji od strony ul. [...] - maksymalnie 50 m, przy czym szerokość elewacji w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 18 m, 90 m i 100 m (średnia 28 - 30 m; w odniesieniu do planowanej inwestycji - zabudowa pierzejowa - ustalono w analizie urbanistycznej maksymalną szerokość 50 m). Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. wnieśli M. M. i Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. zarzucając naruszenie: 1. art. 6 kpa poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na błędnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, polegającej na stwierdzeniu, że gdy określone postępowanie administracyjne dotyczy nieruchomości wspólnej, stanowiącej współwłasność spółdzielni mieszkaniowej oraz właścicieli lokali mieszkalnych, to stroną postępowania jest z mocy prawa spółdzielnia mieszkaniowa, w wyniku czego błędnie rozpoznano sprawę, podczas gdy organ ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa; 2. art. 7 kpa poprzez nie uznanie w zaskarżonej decyzji indywidualnego interesu prawnego skarżącego; 3. art. 8 kpa, poprzez zmianę przez organ odwoławczy, w ślad za Urzędem Miasta W., interpretacji przepisów prawa, skutkującą odmową skarżącemu dalszego uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony już w trakcie jego trwania; 4. zasady dobrego sąsiedztwa poprzez przekroczenie warunków rozsądnej zabudowy, komunikacji, ochrony zieleni, natężenia hałasu - czyli elementów składających się na utrzymanie standardu zamieszkiwania w lokalach Spółdzielni. W uzasadnieniu skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" wskazano, iż wszyscy właściciele lokali w budynku przy ul. [...] są z mocy prawa stroną postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Zarówno Spółdzielnia "[...]", jak i właściciele lokali są współużytkownikami wieczystymi gruntu oraz współwłaścicielami części wspólnych nieruchomości przy ul. [...]. Nie ma przy tym znaczenia wysokość udziału każdego z tych właścicieli lokali, gdyż prawa i obowiązki właścicieli są takie same, jeśli chodzi o ochronę ich interesów. Spółdzielnia prowadzi jedynie zarząd powierzony nieruchomością i nie można na Spółdzielnię przerzucać obowiązku powiadamiania właścicieli lokali o prowadzonym postępowaniu administracyjnym. M. M. w uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w szczególności art. 22 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, art. 199 kc oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych do podjęcia czynności przekraczających zwykły zarząd konieczne jest dodatkowe umocowanie dla Zarządu Spółdzielni. Występowanie przez Zarząd Spółdzielni w imieniu właścicieli lokali w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ewentualnej zabudowy nieruchomości sąsiedniej można zaliczyć do czynności przekraczających zwykły zarząd, gdyż zajmowanie stanowiska w takim postępowaniu może prowadzić do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości wspólnej przez właścicieli lokali, co z kolei, nie mieści się w zakresie zwykłego zarządu. Dlatego też, Spółdzielnia Budowlano — Mieszkaniowa [...] nie ma z mocy prawa umocowania do występowania w postępowaniach administracyjnych w jego imieniu w przedmiotowej sprawie. Wskazano również, że ewentualna zabudowa nieruchomości sąsiedniej może mieć bezpośredni negatywny wpływ nie tylko na możliwości korzystania przez skarżącego z przypadającego mu prawa współwłasności nieruchomości wspólnej, ale także z posiadanego przez niego prawa własności nieruchomości lokalowej poprzez ograniczenie jej walorów użytkowych, funkcjonalnych, poprzez m.in. znaczące pogorszenie się obsługi komunikacyjnej budynku przy ul. [...] (jedyny wjazd/wyjazd do garażu podziemnego) na skutek dodatkowego dużego obciążenia ruchem wąskiej i bez przejazdu ul. [...] oraz znaczące pogorszenie równowagi biologicznej okolicy w kontekście planowanej dużej powierzchni zabudowy działek sąsiednich oraz związanego z tym usuwania istniejących drzew i krzewów. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 11 marca 2010 r. inwestor – S. Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób dający podstawę do jej uchylenia. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom obu skarg, właściciele lokali mieszkalnych w spółdzielni mieszkaniowej, jak również tworzący wspólnotę mieszkaniową, mogą występować we własnym imieniu w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy, ale tylko wtedy jeżeli wykażą, iż ustalenia te oddziaływują na ich indywidualnie określony interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, niezależnie i odrębnie od oddziaływania na wykonywanie praw do lokali przez pozostałych właścicieli lokali mieszkalnych. Zasadą bowiem jest, iż zarówno we wspólnocie mieszkaniowej, jak i w spółdzielni mieszkaniowej, reprezentacja właścicieli lokali należy odpowiednio – do zarządu wspólnoty mieszkaniowej i zarządu spółdzielni mieszkaniowej. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.), ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Ustawowa deklaracja o prawie wspólnoty mieszkaniowej do nabywania i zaciągania zobowiązań oraz do pozywania i bycia pozywaną nie jest jednak realizowana samodzielnie przez każdego spośród członków wspólnoty mieszkaniowej, lecz w tym celu za wspólnotę – w której liczba wyodrębnionych lokali wynosi więcej niż siedem, jak w rozpatrywanej sprawie - działa jej zarząd, stosownie do art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali. Zarząd ten kieruje w szczególności sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz. Czynności zwykłego zarządu wykonywane są przez zarząd wspólnoty samodzielnie, natomiast do wykonywania czynności przekraczających zwykły zarząd potrzebna jest uchwała właścicieli lokali (art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali). Reprezentacja wspólnoty mieszkaniowej, tj. wszystkich właścicieli lokali tworzących wspólnotę, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości sąsiedniej nie należy do ustawowego katalogu czynności przekraczających zwykły zarząd określonego w art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali. Jakkolwiek bowiem katalog ten nie wyczerpuje wszystkich tego rodzaju czynności, to jednak za takie czynności nie może być uznana realizacja ustawowego uprawnienia wspólnoty – wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) – do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. To właśnie w powołanym art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 i art. 29 kpa należy upatrywać możliwości udziału wspólnoty mieszkaniowej na prawach strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże samo ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej nie wpływa na dotychczasowy sposób wykonywania praw do lokali we wspólnocie mieszkaniowej. Właściciele lokali nadal bowiem mogą wykonywać swoje uprawnienia w dotychczasowym kształcie, i dlatego ustalenie tych warunków zabudowy nie nosi cech, które w świetle charakteru czynności wymienionych w art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali, mogłyby być uznane za mające charakter czynności przekraczających zwykły zarząd. Odmienną natomiast kwestią jest oddziaływanie na sąsiednią nieruchomość inwestycji budowlanej po jej zrealizowaniu, ale to poprzedzane jest m.in. koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, co nie jest przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie. Również w spółdzielni mieszkaniowej, według art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Z woli zaś większości właścicieli wyodrębnionych lokali albo po wyodrębnieniu wszystkich lokali w spółdzielni mieszkaniowej, do praw i obowiązków tych właścicieli oraz do zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie wszystkie przepisy ustawy o własności lokali. Niezależnie więc od tego, czy doszło już w spółdzielni mieszkaniowej do wyodrębnienia wszystkich lokali, bądź do podjęcia stosownej uchwały przez większość właścicieli wyodrębnionych dotychczas lokali, zarząd nieruchomością wspólną wykonuje zarząd spółdzielni mieszkaniowej, i dlatego to on reprezentuje na zewnątrz właścicieli lokali w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej. Właścicielom lokali przynależy natomiast indywidualna reprezentacja jedynie w sprawach dotyczących tylko ich lokali, i dlatego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej mogą samodzielnie występować w charakterze strony jedynie wówczas, gdy warunki te będą oddziaływać nie tylko na wykonywanie praw do nieruchomości wspólnej, ale gdy będą oddziaływać także na wykonywanie praw do poszczególnych lokali. Z tego względu, do uznania za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy, wymagane jest wykazanie przez właścicieli lokali indywidualnego interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego i sposobu oddziaływania na ten interes prawny ustalanych warunków zabudowy. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji domagał się od skarżącego M. M. wykazania, w jaki sposób ustalane warunki zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej oddziaływają na jego indywidualny interes prawny, a w szczególności na wykonywanie przez niego prawa odrębnej własności lokalu. Prawidłowa jest również ocena organów orzekających wskazanych przez skarżącego okoliczności, jako nie naruszających wyłącznie jego indywidualnego interesu prawnego, przez co nie ma on przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w rozpatrywanej sprawie. Już samo stwierdzenie w skardze M. M. na ewentualną zabudowę nieruchomości sąsiedniej wskazuje, iż formułowane zarzuty dotyczą przyszłego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości i jego negatywnych skutków, co na etapie ustalania warunków zabudowy należy uznać za formułowanie zarzutów mających wynikać ze zdarzeń przyszłych, a nie już istniejących. Pogorszenie obsługi komunikacyjnej budynku przy ul. [...] nie dotyczy wyłącznie interesu prawnego skarżącego, lecz w równym stopniu odnosi się do wszystkich właścicieli lokali wyodrębnionych w tym budynku. Niezależnie jednak od tego, okoliczność ta wymyka się z oceny legalności w kontekście obowiązującego prawa, skoro brak jest w tym względzie uregulowań prawnych normujących dopuszczalne limity obciążenia ruchem dróg określonych kategorii. Również podniesiona przez skarżącego okoliczność pogorszenia równowagi biologicznej okolicy w kontekście planowanej dużej powierzchni zabudowy w ogóle nie dotyczy indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Zachowanie tej równowagi jest zaś wynikiem ustalenia w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,5 odpowiadającego średniej ze stanu faktycznego istniejącego w obszarze analizowanym, co jest zgodne z §5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W decyzji organu pierwszej instancji ustalono również wskaźnik zachowania powierzchni biologicznie czynnej na poziomie co najmniej 25%. Także podnoszone przez skarżącego możliwe pogorszenie się jakości okolicy na skutek naruszenia ładu urbanistycznego nie stanowi okoliczności w jakikolwiek sposób mogącej mieć wpływ na wykonywanie przez skarżącego prawa odrębnej własności lokalu. Potencjalne ograniczenie walorów użytkowych i funkcjonalnych oraz obniżenie indywidualnej wartości rynkowej prawa własności lokalu i miejsca parkingowego – podnoszone przez skarżącego – w żaden sposób nie składa się na interes prawny skarżącego chroniony jakimkolwiek przepisem prawa materialnego, lecz stanowi co najwyżej o interesie faktycznym zależnym od subiektywnego postrzegania tych okoliczności przez skarżącego. Prawidłowo organ odwoławczy ocenił również okoliczność pozbawienia lub pogorszenia nasłonecznienia, jako dotyczącą nie tylko skarżącego, a podlegającą ocenie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W decyzji organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy zastrzeżono przy tym – zgodnie z §2 pkt 7 lit. a tiret 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) – konieczność stosowania w ramach projektu budowlanego rozwiązania chroniącego interesy osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zarzut skarżącej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej o pogorszeniu warunków życia mieszkańców budynku przy ul. [...] z powodu wzrostu natężenia ruchu na ul. [...], i przez to wzrostu hałasu, spalin, drgań podłoża i niemożności wjazdu i wyjazdu na ulicę jest o tyle niezrozumiały, iż kwalifikowany jest przez skarżącą, jako naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie jest stosowany przy ustalaniu warunków zabudowy, lecz właśnie przy wydawaniu pozwolenia na budowę, na co słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Nie sposób również ocenić w kontekście obowiązującego prawa zarzutu Spółdzielni o przekraczaniu wszelkich umów rozsądnej zabudowy, komunikacji, ochrony zieleni i natężenia hałasu jako elementów składających się – zdaniem skarżącej - na utrzymanie standardu zamieszkiwania w lokalach, ponieważ tak ujęte okoliczności świadczą o wyrażaniu niezadowolenia z mogącego zaistnieć stanu faktycznego, a nie naruszeniu jakichkolwiek norm obowiązującego prawa. Niezasadny jest także zarzut niezbędności uzyskania w rozpatrywanej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ponieważ planowana w rozpatrywanej sprawie inwestycja nie wymaga uzyskiwania takiej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 powołanej ustawy. Nie wynika z akt, aby w rozpatrywanej sprawie właściwy organ wydał postanowienie o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Planowana inwestycja w postaci budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, usługami w poziomie parteru i I-piętra, z wbudowaną stacją trafo i infrastrukturą techniczną nie należy również do przedsięwzięć, dla których wymagane byłoby przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.), nadal stosowanego z mocy art. 173 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie będąc związany granicami zarzutów i wniosków skargi z mocy art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji także w pozostałym zakresie stwierdzając, iż prawidłowo organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, mając na uwadze brak wykazania takiego naruszenia prawa, które nakazywałoby ponowne rozpatrywanie sprawy przez organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.