IV SA/Wa 1402/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K.L. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz K.L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku K.L., M.J., J.K., B.U., J.U. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie oraz zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] oraz wezwał J.K., K.L. i M.J. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po ww. zmarłych stronach postępowania. Stan sprawy przedstawia się następująco. Pismami z dnia 20 września 2010 r. K.L., M.J., M.U. i J.K. wystąpili do Ministra Infrastruktury o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], który uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 1988 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne, nieruchomości niezbudowanej położnej w [...] – [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5,5648 ha, stanowiącej własność A.P. i D.C. i stwierdził, że decyzja z [...] października 1988 r. w części nieruchomości stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osób trzecich oraz w części nieruchomości stanowiącej obecne drogi została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji z dnia [...] października 1988 r. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawcy są spadkobiercami byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. zawiesił z urzędu postępowanie, do czasu przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po zmarłej wnioskodawczyni M.U. oraz zmarłej współwłaścicielce nieruchomości E.R. oraz po zmarłych następcach prawnych współwłaścicieli nieruchomości: R.K., K.G., S.K., K.K., C.K., C.K., E.K., T.S., S.C., A.P., J.S., M.K. i J.K. oraz wezwał wnioskodawców do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po wyżej wymienionych. K.L., M.J., J.K., B.U. i J.U. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem wskazując, że niniejsze postępowanie powinno zostać rozdzielone na kilka i prowadzone odrębnie wobec poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości i ich spadkobierców. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy stwierdził, że stronami postępowania nadzorczego są strony postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczą skutki decyzji wydanej w trybie nadzoru. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym jest kwestia ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach postępowania. Organ wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego do akt sprawy przedłożono prawomocne postanowienia właściwych sądów o stwierdzeniu nabycia spadków po zmarłych: K.K., S.K., M.U., E.R., R.K., C.K., R.K., K.G., E.K. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że przesłanka zawieszenia postępowania w części dotyczącej ustalenia następców prawnych ww. zmarłych osób, już nie istnieje. Jednak jak dotąd nie zostało przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, ani nie sporządzono aktu poświadczenia dziedziczenia po C.K., T.S., S.C., A.P., J.S., M.K. i J.K. Zatem, jak stwierdził organ odwoławczy, przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym bądź sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia po tych osobach stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Natomiast podstawę do wezwania strony do wystąpienia do właściwego sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego w oznaczonym terminie stanowi art. 100 § 1 K.p.a. K.L. (dalej również jako: "skarżący") wniósł skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. w części, tj. w zakresie w jakim organ zawiesił z urzędu postępowanie oraz zobowiązał strony do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłych stronach postępowania, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zawieszenie niniejszego postepowania i uznanie, że rozpoznanie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego pomimo, że nie istnieje żaden związek przyczynowy pomiędzy rozpoznaniem niniejszej sprawy a zagadnieniem wstępnym; - art. 100 § 1 K.p.a poprzez wezwanie skarżącego do wystąpienia do właściwych sądów powszechnych, pomimo braku podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że sprawa dotyczy wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] – [...], oznaczonej jako działka [...] wydzielonej z parceli oznaczonych numerami [...] i [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. W przedmiotowej księdze wieczystej jako współwłaściciele po ¼ udziału wpisani są: E.R., M.F., J.S. oraz S.J. Spadkobiercy po zmarłej M.F. nie brali udziału w toczącym się postępowaniu. Skarżący podniósł, że w niniejszym postępowaniu posiada dane wszystkich spadkobierców zmarłej M.F., ponadto w tej sprawie mamy do czynienia ze współwłasnością ułamkową, zatem brak było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu ustalenia wszystkich spadkobierców współwłaścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury i Rozwoju, wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) lub stwierdza nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych względów niż wskazuje skarżący. Jak wynika z akt sprawy, K.L., M.J., M.U. i J.K. złożyli jednocześnie wniosek o wznowienie postępowanie zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. oraz o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, co w świetle obowiązujących przepisów jest dopuszczalne, gdyż podstawy do złożenia tych wniosków różnią się. Minister Infrastruktury i Rozwoju prowadził równolegle obydwa postępowania. Obydwa postępowania tj. zarówno w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania jak i z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2001 r., zostały zawieszone do czasu przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po zmarłych stronach postępowania, ponadto wnioskodawcy zostali zobowiązani do wystąpienia do właściwego sądu o stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłych stronach postępowania. Zatem w obydwu postępowaniach za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uznano kwestię ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach postępowania. W związku z powyższym wskazać należy, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie regulują skutków prawnych zbiegu trybów wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Z istoty obu trybów nadzwyczajnych wynikają jednak określone relacje między postępowaniami: wznowieniowym i w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W doktrynie i w orzecznictwie zwraca się uwagę, że pomimo tożsamości przedmiotu tych dwóch postępowań (weryfikacja decyzji), uruchomienie tych trybów ma odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i dla sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w weryfikowanej decyzji. Tryb stwierdzenia nieważności nie ogranicza się bowiem do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, że decyzja od samego początku nie wywoływała skutków prawnych. Natomiast tryb wznowienia postępowania zapewnia możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której rozstrzygała zaskarżona decyzja. Efektem wznowienia może być zatem wydanie nowej decyzji, a więc przerwanie wywoływania skutków prawnych przez poprzednią decyzję. Powyższa odmienność następstw prawnych zastosowania tych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego uzasadnia danie pierwszeństwa postępowaniu w trybie stwierdza nieważności. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, co w efekcie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wznowienia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006r. s. 632). Wobec powyższego, w doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że w sytuacji złożenia wniosku o wznowienie postępowania wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ winien zawiesić postępowanie w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., do czasu ostatecznego załatwienia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności. A to dlatego, że następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. (B. Adamiak, j. w.). Zatem w rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania wszczętego z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jednak nie ze względu na występujące zagadnienie wstępne - ustalenie następców prawnych wszystkich stron postępowania. Kontrolowane postępowanie prowadzone w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania, powinno zostać zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2001 r. W tej sytuacji brak było podstaw do wezwania - na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. – J.K., K.L. i M.J. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po C.K., T.S., S.C., A.P., J.S., M.K. i J.K. Podsumowując, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a.), bowiem bezzasadnie uznano, że ustalenie następców prawnych współwłaścicieli nieruchomości stanowi w kontrolowanym postępowaniu zagadnienie wstępne. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego postanowienia te należy wyeliminować z obrotu prawnego. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że w postępowaniu w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. zagadnieniem wstępnym jest sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.