IV SA/Wa 1403/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K.L. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku K.L., M.J., J.K., B.U., J.U. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie oraz zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] oraz wezwał J.K., K.L. i M.J. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po C.K., T.S., S.C., A.P., J.S., M.K. i J.K. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Pismami z dnia 28 września 2010 r. K.L., M.J., M.U. i J.K. wystąpili do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], który uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 1988 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne, nieruchomości niezbudowanej położnej w [...] – [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5,5648 ha, stanowiącej własność A.P. i D.C. i stwierdził, że decyzja z [...] października 1988 r. w części nieruchomości stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osób trzecich oraz w części nieruchomości stanowiącej obecne drogi została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji z dnia [...] października 1988 r. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawcy są spadkobiercami byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. zawiesił z urzędu postępowanie, do czasu przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po zmarłej wnioskodawczyni M.U. oraz zmarłej współwłaścicielce nieruchomości E.R. oraz po zmarłych następcach prawnych współwłaścicieli nieruchomości: R.K., K.G., S.K., K.K., C.K., C.K., E.K., T.S., S.C., A.P., J.S., M.K. i J.K. oraz wezwał wnioskodawców do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po wyżej wymienionych. K.L., M.J., J.K., B.U. i J.U. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem wskazując, że niniejsze postępowanie powinno zostać rozdzielone na kilka i prowadzone odrębnie wobec poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości i ich spadkobierców. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy stwierdził, że stronami postępowania nadzorczego są strony postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczą skutki decyzji wydanej w trybie nadzoru. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym jest kwestia ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach postępowania. Organ wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego do akt sprawy przedłożono prawomocne postanowienia właściwych sądów o stwierdzeniu nabycia spadków po zmarłych: K.K., S.K., M.U., E.R., R.K., C.K., R.K., K.G., E.K. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że przesłanka zawieszenia postępowania w części dotyczącej ustalenia następców prawnych ww. zmarłych osób, już nie istnieje. Jednak jak dotąd nie zostało przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, ani nie sporządzono aktu poświadczenia dziedziczenia po C.K., T.S., S.C., A.P., J.S., M.K. i J.K. Zatem, jak stwierdził organ odwoławczy, przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym bądź sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po tych osobach stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Natomiast podstawę do wezwania strony do wystąpienia do właściwego sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego w oznaczonym terminie stanowi art. 100 § 1 Kpa. K.L. (dalej również jako: "skarżący") wniósł skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. w części, tj. w zakresie w jakim zawiesił z urzędu postępowanie oraz zobowiązał strony do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłych stronach postępowania, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zawieszenie niniejszego postępowania i uznanie, że rozpoznanie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego pomimo, że nie istnieje żaden związek przyczynowy pomiędzy rozpoznaniem niniejszej sprawy a zagadnieniem wstępnym; - art. 100 § 1 K.p.a poprzez wezwanie skarżącego do wystąpienia z wnioskiem do właściwych sądów powszechnych, pomimo braku podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że sprawa dotyczy wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] – [...], oznaczonej jako działka [...] wydzielonej z parceli oznaczonych numerami [...] i [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. W przedmiotowej księdze wieczystej jako współwłaściciele po ¼ udziału wpisani są: E.R., M.F., J.S. oraz S.J. Spadkobiercy po zmarłej M.F. nie brali udziału w toczącym się postępowaniu. Skarżący podniósł, że w niniejszym postępowaniu posiada dane wszystkich spadkobierców zmarłej M.F., ponadto w tej sprawie mamy do czynienia ze współwłasnością ułamkową, zatem brak było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu ustalenia wszystkich spadkobierców współwłaścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury i Rozwoju, wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do treści skargi, organ stwierdził, że przedmiotem postepowania wywłaszczeniowego była nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca współwłasność osób fizycznych, a zatem w postępowaniu nadzorczym ze względu na niepodzielność przedmiotu postępowania, koniecznym jest ustalenie wszystkich następców prawnych zmarłych współwłaścicieli nieruchomości. Prawo własności jest prawem jednolitym, nie podlegającym wewnętrznym podziałom. Taki charakter zachowuje również, gdy przysługuje niepodzielnie kilku różnym osobom. Organ stwierdził, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania i stwierdzenie nieważności (uchylenie) decyzji wywłaszczeniowej w ¼ udziału przysługującego następcom prawnym zmarłej M.F. W piśmie z dnia 18 maja 2015 r. skarżący odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, dotyczącej jednolitości prawa własności stwierdził, że niezrozumiałym jest powoływanie się organu na niepodzielność prawa własności, gdy przysługuje ono w formie współwłasności różnym osobom, w sytuacji gdy osoby te nie wykonują już swojego prawa współwłasności i fizycznie nie korzystają z tego prawa. Spadkobiercy pragną jedynie odzyskać odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, zatem nic nie stoi na przeszkodzie aby należne odszkodowanie – należną kwotę pieniędzy – podzielić w oparciu o przedłożone przez strony postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) lub stwierdza nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stronami są podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym wydaną w postępowaniu zwykłym decyzją (ich następcy prawni), a ponadto inne podmioty, o ile wykażą swój interes prawny w unieważnieniu takiej decyzji. W rozpatrywanej sprawie K.L., M.J., M.U. i J.K. wystąpili do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], który uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 1988 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne, nieruchomości niezbudowanej położnej w [...] – [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5,5648 ha i stwierdził, że decyzja z [...] października 1988 r. w części nieruchomości stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osób trzecich oraz w części nieruchomości stanowiącej obecne drogi została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji z dnia [...] października 1988 r. Jak wynika z treści księgi wieczystej (nr [...]), znajdującej się w aktach sprawy, przedmiotowa nieruchomość była współwłasnością – po ¼ udziału – E.R., M.F., J.S. i S.J. Niewątpliwie interes prawny w postępowaniu nadzorczym mają byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości – a w przypadku ich śmierci – ich następcy prawni. Jak wynika z akt sprawy nie zostało przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, ani nie sporządzono aktu poświadczenia dziedziczenia po następcach prawnych współwłaścicieli nieruchomości: C.K., T.S., S.C., A.P., J.S., M.K. i J.K. Wskazać w tym miejscu należy, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ma miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną; posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Z kolei z art. 10 § 1 Kpa wynika obowiązek organu administracji publicznej "zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania" prowadzonego przez ten organ. Treść art. 10 § 1 Kpa wskazuje na gwarancyjny charakter tego przepisu, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Wobec tego uznać należy, że w niniejszej sprawie, ustalenie spadkobierców wszystkich współwłaścicieli nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie. Tym samym konieczność ustalenia następstwa prawnego po wymienionych wyżej zmarłych obligowała organ administracji do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Sąd uznał także, że prawidłowo organ zastosował art. 100 § 1 Kpa, ponieważ to nie organ, a strony postępowania mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku, bowiem tylko one mają interes prawny do wystąpienia z takim żądaniem (art. 1025 § 1Kpc). Zdaniem skarżącego, skoro przedmiotowa nieruchomość była przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych 4 współwłaścicieli, a wszyscy spadkobiercy po zmarłej współwłaścicielce nieruchomości M.F. są ustaleni, to brak było podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie zagadnieniem wstępnym jest ustalenie spadkobierców po wszystkich nieżyjących współwłaścicielach postępowania. W ocenie skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do spadkobierców M.F. może być kontynuowane. W ocenie Sądu powyższy pogląd nie jest trafny. Celem postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy administracyjnej dotyczącej wywłaszczenia, ale wyłącznie dokonanie oceny prawidłowości tej decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. Tak rozumiany przedmiot postę-powania nie jest podzielny. Organ nie może dokonać częściowej oceny prawidłowości decyzji, powinien dokonać oceny całości rozstrzygnięcia. Jeżeli organ stwierdzi kwalifikowaną wadę prawną kontrolowanej decyzji, to obowiązkiem organu jest stwierdzenie nieważności decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zróżnicowania uprawnień stron postępowania. Nie można odmówić stronie prawa brania udziału w określonych czynnościach postępowania stwierdzając, że czynności te lub ich skutki nie oddziaływają na interes prawny lub obowiązki strony. Kodeks nie przewiduje również możliwości pozbawienia strony w toku postępowania statusu strony postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być zatem skierowane do wszystkich stron w sprawie. Nieustalenie spadkobierców niektórych stron postępowania stanowi przeszkodę dla prowadzenia postępowania i wydania decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i brak jest podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.