IV SA/Wa 1405/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Z. Z. i S. C. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji inwestycji 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) października 2006r. (...) wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z zm.) oraz art. 106 kpa uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej hali magazynowej na budynek usługowo - produkcyjny z zakresu ślusarstwa, tokarstwa, obróbki blach oraz malowania powierzchni stalowych (farbami proszkowymi), przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid. (...) i (...) w miejscowości P. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż planowana inwestycja położona jest w P. Obszarze Chronionego Krajobrazu. Obszar chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 , art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Warunki ochrony obszaru chronionego krajobrazu określają również przepisy prawa miejscowego. W wyniku analizy w/w przepisów odnoszących się do obszaru chronionego krajobrazu oraz rozporządzenia Wojewody (...). nr (...) z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. (...)) organ I instancji stwierdził, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z powyższymi regulacjami. Z uwagi na ochronę walorów krajobrazowych w/w obszaru chronionego, organ I instancji zasugerował nasadzenia i potrzebę stałego utrzymania zieleni osłonowej o zróżnicowanej wysokości wokół terenu inwestycji. Na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) października 2006r. wpłynęły dwa zażalenia. Jedno K. K. z dnia (...) października 2006r. oraz drugie złożone wspólnie przez Z. Z., W. K., M. i M. J., S. C., J. S., G. S. i A. K. również z dnia (...) października 2006r. W uzasadnieniu zażalenia K.K. podniósł, iż istniejący budynek nie funkcjonuje w chwili obecnej jako magazynowy, lecz usługowo-produkcyjny, więc zmiana sposobu użytkowania jest bezprzedmiotowa. Funkcja usługowo-produkcyjna jest uciążliwa dla sąsiadów, a planowana inwestycja znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu i narusza warunki ochrony obszaru chronionego. Z. Z., W. K., M. i M. J., S.C., J. S., G. S. i A.K. w zażaleniu wnieśli o zapewnienie udziału społeczności lokalnej w postępowaniu oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i przeprowadzenie procedury uzgodnienia warunków środowiskowych. W uzasadnieniu zażalenia podnieśli, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lokalizacja tego zakładu znajduje się w strefie przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Ponadto zakład graniczy z osiedlem mieszkaniowym, które od momentu lokalizacji w 1998 roku sukcesywnie się rozbudowuje. Ponadto w przedmiotowej hali od kilku lat odbywa się nielegalna produkcja maszyn pakujących i innych wyrobów metalowych oraz prowadzone są usługi malarskie. Według skarżących postanowienie narusza ustawę prawo ochrony środowiska poprzez nie przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, brak udziału w postępowaniu społeczności lokalnej oraz udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie społeczeństwu. Minister Środowiska dwoma osobnymi postanowieniami z dnia (...) stycznia 2007r. o numerach (...) i (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniach dwóch postanowień podniósł, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie wydane w trybie w/w ustawy w związku z położeniem planowanej inwestycji na terenie P. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z art. 91 ustawy o ochronie przyrody, organami w zakresie ochrony przyrody są minister właściwy do spraw środowiska oraz wojewoda. W związku z powyższym wojewoda dokonuje uzgodnienia przede wszystkim ze względu na cele ochrony przyrody właściwe dla obszaru chronionego krajobrazu. Do kompetencji organu ochrony przyrody nie należy, zatem rozważanie zasad "dobrego sąsiedztwa" ani badanie faktycznego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Kwestie te zdaniem organu powinny zostać rozważone w postępowaniu głównym, prowadzonym przez Wójta Gminy P. Ponadto organ II instancji wskazał, iż miejscowość P. nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące jedynie dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz inne opracowania nie są aktami prawnymi i tym samym nie mogą stanowić podstawy odmowy uzgodnienia inwestycji. Kwestia oceny oddziaływania na środowisko związana z lokalizacją inwestycji nie należy do zakresu przedmiotowego postępowania. Wpływ ten badany jest w czasie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Przedmiotowe postępowanie toczy się w oparciu o art. 53 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest postępowaniem odrębnym od w/w postępowania. Ponadto organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 106 § 2 kpa to organ załatwiający sprawę (wójt) zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska (wojewoda) ma obowiązek powiadomić o tym fakcie wszystkie strony postępowania. Zatem nie należy do kompetencji wojewody jako organu pomocniczego zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu. Reasumując Minister Środowiska stwierdził, iż do organu I instancji należało sprawdzenie czy sposób użytkowania zaproponowany przez inwestora mieści się w granicach wyznaczonych ustawą o ochronie przyrody oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Dla P. Obszaru Chronionego Krajobrazu obowiązują zakazy z art. 24 ust.1 pkt 1,3,5,6,7 ustawy o ochronie przyrody. Wojewoda (...) w tym zakresie nie stwierdził naruszenia zakazów dla P. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) stycznia 2007r. (...) złożyli w odrębnych pismach K. K. oraz Z. Z. wspólnie ze S. C. Skargę K. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia (...) października 2007 r. odrzucił z powodu nie uiszczenia wpisu. Z. Z. i S. C. w skardze podnieśli, że zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto podnieśli, iż planowana inwestycja narusza zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych oraz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Skarżący wskazali również na brak uregulowanej gospodarki ściekowej oraz wycinkę lasu bez zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto stwierdził, iż zarzut skarżących dotyczący naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozporządzenie nr (...) Wojewody (...) z dnia (...) r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu nie zakazuje realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych oraz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, organ II instancji stwierdził, że powyższe zarzuty nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, gdyż są to stwierdzenia skarżących nie poparte żadnymi dowodami. Natomiast kwestie związane z gospodarką ściekową nie należą do zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego, gdyż są to kompetencje organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Również zarzut wycinki lasu bez zezwolenia nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę okoliczności nie podniesione w skardze. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesiono. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, która skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Jeśli od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wnosi kilka stron postępowania organ odwoławczy winien rozpoznać je wszystkie razem wydając jedno rozstrzygnięcie. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który regulowałby wprost to zagadnienie, jednakże wymóg ten wynika z interpretacji art. 138 §1 kpa. Uwaga ta odnosi się wprost do zażaleń wniesionych przez kilka stron postępowania od postanowienia organu pierwszej instancji z uwagi na treść art. 144 kpa. Gdyby uznać, że dopuszczalne jest rozstrzyganie zażaleń wniesionych przez kilka stron kilkoma postanowieniami, to mogłoby to prowadzić do wydania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Zażalenie jednej ze stron mogłoby być niezasadne i skutkowałoby wydaniem postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zaś zażalenie wniesione przez drugą stronę mogłoby zasługiwać na uwzględnienie, co powodowałoby konieczność uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. W efekcie postanowienie organu pierwszej instancji byłoby jednocześnie utrzymane w mocy oraz uchylone. Tego typu sytuacja jest nie do zaakceptowania. Nie sposób przyjąć, by wolą ustawodawcy było stworzenie rozwiązań prawnych, które mogłyby prowadzić do wydawania przez organy administracji nieracjonalnych rozstrzygnięć. Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005r. OSK 1230/04 (LEX 176134), który przez analogię ma zastosowanie także do zażaleń stwierdził, że "Wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie". W przedmiotowej sprawie od postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) października 2006r. nr (...) zażalenia złożyli: K. K. i wspólnie Z. Z., W. K., M. i M. J., S. C., J. S., G. S. i A. K. Minister Środowiska odrębnymi postanowieniami rozstrzygnął zażalenie wniesione przez K. K. i zażalenie wniesione przez Z.Z., W. K., M. i M. J., S. C., J. S., G. S. i A. K.. Postanowienia Ministra Środowiska wydane w wyniku wniesionych zażaleń zostały wydane w tej samej dacie tj. (...) stycznia 2007r., ale zostały opatrzone różnymi numerami. Postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia Z. Z., W. K., M. i M. J., S. G., J. S., G. S. i A. K. nosi numer (...) a postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia K. K. nosi numer (...). Zauważyć jednocześnie należy, że K. K. składając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Ministra Środowiska, zaskarżył postanowienie Ministra wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia Z. Z., W. K., M.i M. J., S. C., J. S., G. S. i A. K. noszące numer (...), a nie postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia jego zażalenia. W tej sytuacji faktycznej, postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) stycznia 2007r. nr (...)wydane w wynika rozpatrzenia zażalenia K. K. jest ostateczne i nie została od niego złożona skarga do sądu. Złożenie dwóch zażaleń przez różne strony postępowania od postanowienia pierwszoinstancyjnego, nakłada na organ drugiej instancji obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie i wydania jednego postanowienia odnoszącego się do obu zażaleń. Złożenie dwóch zażaleń od postanowienia wydanego w jednym postępowaniu administracyjnym nie powoduje wszczęcia dwóch odrębnych postępowań zażaleniowych, które kończyłyby się wydaniem dwóch odrębnych postanowień drugoinstancyjnych. Skoro przed organem pierwszej instancji toczyło się jedno postępowanie administracyjne z udziałem większej ilości stron zakończone wydaniem jednego postanowienia, to również jedno postępowanie toczy się przed organem drugiej instancji wymagające wydania jednego postanowienia rozpatrującego wszystkie zażalenia złożone od postanowienia organu pierwszej instancji. Rozpoznanie zażaleń od postanowienia organu pierwszej instancji, złożonych w jednej sprawie administracyjnej, w dwóch odrębnych postępowaniach zażaleniowych zakończonych wydaniem dwóch odrębnych postanowień, jest rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia wcześniejszego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a postanowienia późniejszego również na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, i powrotu do rozpoznania i rozstrzygnięcia obu zażaleń w jednym postępowaniu przez organ drugiej instancji. Skutki stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia rozciągają się wstecz. Tym samym uznać należy, iż zażalenie Z. Z., W. K., M. i M.J., S. C., J.S., G. S. i A.K. od postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) października 2006r. nie zostało przez Ministra Środowiska rozpoznane. Rozpoznanie tego zażalenia będzie możliwe dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznego postanowienia Ministra Środowiska z dnia (...) stycznia 2007r. numer (...) wydanego w wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez K. K. od postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) października 2006r. Wtedy dopiero powstanie sytuacja pozwalająca łączne rozpoznanie przez organ drugiej instancji obu zażaleń i wydania w jednej sprawie administracyjnej na etapie zażaleniowym jednego postanowienia. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia ze względów wyżej podanych, powoduje przedwczesność dokonania przez Sąd oceny zaskarżonego postanowienia w jego prawno materialnym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.