IV SA/Wa 1407/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi Samorządowego Zakładu Budżetowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także: organ I instancji) z [...] lipca 2016r. znak: [...], w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na niespełnienie warunków odroczenia określonych ustawą z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], wymierzył Samorządowemu Zakładowi Budżetowemu w [...], zwanemu dalej "Zakładem", administracyjną karę pieniężną w wysokości 346 658,00 zł za wprowadzanie w okresie od 2 marca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. ścieków komunalnych do wód z oczyszczalni w [...], z naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...]. Ustalono, że Zakład posiadał obowiązek wykonania 12 analiz ([...]), zgodnie § 5 ust 1, 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, ale zamiast wykonania 12 analiz wykonał tylko 5. Zakład, wnioskiem z dnia 9 maja 2016 r., wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o odroczenie terminu płatności kary. W dokumentach załączonych do wniosku wskazano, że Zakład aktualnie posiada zakładowe laboratorium badania jakości ścieków wprowadzanych do środowiska, ale nie jest to laboratorium kwalifikowane w rozumieniu art. 147a Poś. W ramach realizacji przedsięwzięcia usuwającego przyczynę ponoszenia wymierzonej kary Zakład zamierza przeprowadzić remont i modernizację pomieszczeń stacji uzdatniania wody z przeznaczeniem na Centralne Laboratorium, w którym zostanie wdrożony System Zarządzania Jakością (dalej "SZJ") wg normy ISO 9001. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2016r. na podstawie art. 318 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. odmówił odroczenia terminu płatności kary. Organ stwierdził, że Zakład od września 2014 r. usunął już przyczynę wymierzenia kary, co dokumentują wykonywane w kwalifikowanym laboratorium wymagane pomiary jakości ścieków, które nie wykazały naruszeń w zakresie jakości odprowadzanych ścieków (próby ścieków do badań zostały pobrane w dniach: 08.09.2014r., 30.10.2014r., 17.11.2014r., 02.12.2014r., 19.01.2015r" 18.02.2015r" 16.03.2015r., 16.04.2015r., 11.05.2015r" 25.06.2015r., 09.07.2015r" 13.08.2015r., 21.09.20115., 30.10.2015r., 26.11.2015r., 09.12.2015r., 15.01.2016r., 19.02.2016r., 15.03.2016r,, 20.04.2016r., 19,05.2016r.). Organ uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 317 ust. 1 ustawy Poś ponieważ modernizacja własnego laboratorium oraz wdrożenie systemu zarządzania jakością nie jest przedsięwzięciem, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia kary pieniężnej. Wskazano, że wykonywanie przez Stronę akredytowanych badań zgodnie z posiadanymi pozwoleniami wodnoprawnymi, przez zewnętrzne laboratoria, usunęło przyczyny wymierzania kary pieniężnej. Strona pismem z 20 lipca 2016r. odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i odroczenie terminu płatności, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona zarzuciła naruszenie art. 317 ust. 1 i art. 318 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Poś, poprzez błędne przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie nie usunie przyczyny ponoszenie kary. Po rozpoznaniu odwołania GIOŚ wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] marca 2017r. utrzymującą w mocy decyzję WIOŚ. W uzasadnieniu organ powołał się na przepis art. 317 ust. 1 Poś. Organ wskazał, że bezpośrednią przyczyną wymierzenia kary pieniężnej było przekroczenie przez Zakład w 2013 r. warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w zakresie składu ścieków ustalone w oparciu o art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś, w związku z niespełnieniem wymagań określonych w art. 147a ust. 1 Poś. Strona na 12 wymaganych pomiarów zapewniła wykonanie tylko 5 z nich w laboratorium posiadającym akredytację, a 7 pomiarów wykonała poza takim laboratorium. Ustalono również, że Zakład od września 2014 r. zapewnił wykonywanie wszystkich wymaganych pomiarów w laboratorium spełniającym wymagania art. 147a Poś, tj. laboratorium posiadającym akredytację, a uzyskane wyniki pomiarów nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych norm w zakresie składu ścieków. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że uzasadnione jest stwierdzenie, że została usunięta przyczyna ponoszenia kary. Organ ustalił również, po analizie dokumentów dotyczących planowanego przedsięwzięcia, znajdujących się w aktach rozpatrywanej sprawy, że ewentualna realizacja planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie Centralnego Laboratorium, w którym zostanie wdrożony SZJ wg normy ISO 9001, nie usunie przyczyn ponoszenia kary, gdyż laboratorium to nadal nie będzie spełniało wymagań wynikających z art. 147a ust. 1 ani ust. 1a Poś. Certyfikat SZJ wg normy ISO 9001, który miałby być wdrożony w planowanym Centralnym Laboratorium, nie jest tożsamy z certyfikatem akredytacji, o którym mowa w art. 147a ust. 1 Poś. Ponadto nie jest wystarczający do uznania, że spełniony został warunek wynikający z ust. 1a tego przepisu. Wskazano, że zgodnie z art. 147a ust. 1a Poś, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonania są obowiązani, w tym pobieranie próbek, we własnym laboratorium, pod warunkiem, że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością lub jest zapewniony automatyczny pobór prób przy użyciu próbobierni objętej nadzorem metrologicznym. Organ podkreślił, że w tym przypadku SZJ powinien być wdrożony w "całym" Samorządowym Zakładzie Budżetowym w [...] i obejmować swoim zakresem również laboratorium tego Zakładu. Natomiast wdrożenie SZJ tylko w laboratorium nie jest wystarczające aby wypełnić dyspozycję art. 147a ust. 1a Poś. Zaplanowane przedsięwzięcie nie obejmuje swoim zakresem żadnych prac inwestycyjnych, które byłyby do wykonania w ramach objęcia SZJ "całego" Zakładu. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że nie można stwierdzić, że zaplanowane przedsięwzięcie usunie przyczynę ponoszenia kar. Pismem z dnia 8 lutego 2017 r. organ odwoławczy zawiadomił Stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W zakresie rozpoznania wniosków Strony zawartych w piśmie z dnia 17 lutego 2017r. organ wskazał, że nieuzasadnione jest żądanie Strony o umożliwienia jej przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich kopii w systemie teleinformatycznym organu - żadne dokumenty dotyczące tej sprawy nie znajdują się w systemie teleinformatycznym organu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne i nie były wnoszone do organu za pośrednictwem tego systemu Wskazano, że Strona osobiście lub przez pełnomocnika, na podstawie art. 73 § 1 Kpa może w siedzibie organu i w obecności pracownika tego organu, sporządzać odpisy z akt sprawy, ale nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i doręczał jej organ administracji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał Stronie, że może skorzystać z rozłożenia płatności kary na raty, na zasadach określonych w art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z póżn. zm.). Organ podał również, że na podstawie art. 10 k.p.a. zawiadomiono Stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Strona z tego uprawnienia nie skorzystała. Wobec powyższego, brak jest podstawy aby udzielać Stronie dodatkowego, co najmniej 14-dniowego, terminu na wypowiedzenie się i zgłoszenie żądań. Wskazano również, że w rozpoznaniu wniosków Strony o zawieszenie postępowania, organ po rozpatrzeniu ww. wniosków, wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższa decyzja GIOŚ stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa: 1. art. 317 ust. 1, art. 318 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy istniały podstawy do odroczenia terminu płatności opłaty (administracyjnej kary pieniężnej); 2. art. 147a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przez jego niewłaściwą wykładnię; 3. art. 77, art. 80 k.p.a. - poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i dowolną (a nie swobodną) ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w zakresie oceny braku podstaw do odroczenia terminu płatności opłaty (administracyjnej kary pieniężnej); 4. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania o wzruszenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].10.2015 r. znak [...]; 5. art 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu (w tym także nie wydanie dokumentów wnioskowanych w pkt 4 pisma skarżącej z dnia 17 lutego 2017 r.); 6. art. 8 i 9 k.p.a., poprzez brak poinformowanie strony przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, w tym choćby w zakresie, iż zdaniem organu wdrożenie SZJ tylko w laboratorium (a nie w całym Zakładzie) jest nie wystarczające aby wypełnić dyspozycję art. 147a ust. 1a Poś (gdyby Zakład został o tym pouczony przez organ, co wynika z obowiązku określonego w art. 8 i 9 KPA, to SZJ objąłby cały Zakład, co niniejszym deklaruje); wskazano, iż w piśmie z 17 lutego 2017 r. skarżący złożył wniosek do organu o poinformowanie strony przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, co też wynika z art. 8 i 9 k.p.a. (pkt 5 pisma z 17.02.2017r.). W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W toku rozprawy pełnomocnik Skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i organu odwoławczego, wskazując, że decyzje zostały wydane przez osoby, które nie miały stosownego upoważnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 317 ust. 1 Poś, termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Instytucja odroczenia terminu płatności kary stanowi swoistą ulgę mającą na celu zachęcenie i zmobilizowanie podmiotu obowiązanego do jej uiszczenia do realizacji konkretnych przedsięwzięć, które będą służyły środowisku. Realizacja dotyczy przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia kar. W przedmiotowej sprawie organy zasadnie ustaliły, że przyczyną ponoszenia kary pieniężnej było przekroczenie przez Zakład w 2013 r. warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w zakresie składu ścieków ustalone w oparciu o art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś, w związku z niespełnieniem wymagań określonych w art. 147a ust. 1 Poś. Zakład bowiem na 12 wymaganych pomiarów zapewnił wykonanie tylko 5 z nich w laboratorium posiadającym akredytację, a 7 pomiarów wykonał poza takim laboratorium. Niewątpliwie więc przyczyną nałożenia kary był fakt niewysłania próbek do laboratorium posiadającego akredytację, i na tej podstawie uznanie przekroczenia wartości emisji ścieków, a nie brak własnego laboratorium na terenie Zakładu, w którym możliwe byłoby przeprowadzenie stosownych badań. Organy ustaliły również, że Zakład od września 2014 r. zapewnił wykonywanie wszystkich wymaganych pomiarów w laboratorium spełniającym wymagania art. 147a Poś, tj. laboratorium posiadającym akredytację, a uzyskane wyniki pomiarów nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych norm w zakresie składu ścieków. Tak więc zasadnie ustalono, że Strona od września 2014r. usunęła przyczyny, które stanowiły podstawę do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 346.658 zł, ponieważ w każdym miesiącu wykonuje wymagane badania jakości ścieków odprowadzanych do rzeki Słudwi. Badania wykonywane są przez zewnętrzne akredytowane laboratorium, spełniające wymagania określone w art. 147a ust. 1 Poś. Zgodnie z przepisem tego art. prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek przez: 1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o systemie oceny zgodności lub 2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach - w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani. Zgodnie zaś z ust. 1a prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonania są obowiązani, w tym pobranie próbek, we własnym laboratorium, pod warunkiem, że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością lub jest zapewniony automatyczny pobór przy użyciu próbobierni objętej nadzorem meterologicznym. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że organ odwoławczy zasadnie wskazał, że nawet zrealizowanie inwestycji zgodnie z opisem załączonym do wniosku, która to inwestycja polega ma na wykonaniu centralnego laboratorium wod-kan z wdrożeniem systemu zarządzania jakością i uzyskaniem certyfikatu jakości ISO 9001, nie będzie spełniało wymagań wynikających z art. 147 a ust. 1 ani ust. 1a. Certyfikat wg normy ISO 900 nie jest tożsamy z certyfikatem akredytacji o którym mowa w art. 147a ust. 1 Poś. Również nie zostanie spełniony warunek z art. 147 ust. 1a ponieważ system wdrożenia zarządzania jakością powinien być wdrożony w całym Samorządowym Zakładzie Budżetowym w [...], w tym w laboratorium. Natomiast realizacja przedsięwzięcia i wprowadzenie tego systemu zarządzania tylko w laboratorium, nie spełnia wymogów określonych tym przepisem. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy w sposób właściwy zastosował przepis art. 147 a ust. 1 ustawy Poś, i nie ma podstaw pozwalających na przyjęcie, że dokonano niewłaściwej wykładni tego przepisu. Brak było podstawy do uwzględnienia wniosku o odroczenie terminu płatności kary. Mając powyższe na względzie zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 317 ust. 1, 318, 147 a ust. 1 Poś są niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 §1 i 80 k.p.a., należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały prawidłowej analizy zabranego materiału dowodowego. Materiał został właściwie i kompletnie zebrany, a wnioski jakie z niego wysnuto, były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., ponieważ brak jest podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]10.2015r. Brak jest zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależałoby rozpoznanie przedmiotowej sprawy. Organ wydał w przedmiocie zgłoszonego wniosku o zawieszenie postępowania rozstrzygnięcie. Brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 10 k.p.a. Strona miała zapewniony czynny udział w toku całego postępowania – otrzymała zawiadomienie z dnia 8 lutego 2017r. o możliwości zapoznawania się z aktami, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, zgłoszonych żądań. Skarżąca miała możliwość wykonywania kserokopii w siedzibie organu, natomiast żadne dokumenty nie znajdowały się w systemie teleinformatycznym. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. Organ rozpoznawał sprawę w zakresie wynikającym ze złożonego przez Skarżącą wniosku, w szczególności w zakresie planowanego przedsięwzięcia. To strona składając wniosek obowiązana była określić rodzaj inwestycji, która zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia kary. Natomiast z treści powołanych przepisów nie można wywodzić obowiązku organu do udzielania porad prawnych oraz wskazywania sposobu prowadzenia postępowania. Brak jest w sprawie jakichkolwiek podstaw pozwalających na uznanie, że organy działały z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania, czy też że nie udzieliły Stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, narażając ją na poniesienie szkody z powodu nieznajomości prawa. Brak jest również w sprawie podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności wydanych decyzji. Decyzja organu I instancji została wydana przez Dyrektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], działającego na podstawie upoważnienia z dnia [...] czerwca 2013r. udzielonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana przez Zastępcę Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Osoby te posiadały więc stosowne umocowania do podpisania decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.