IV SA/Wa 1409/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Środowiska (dalej: organ II instancji, Minister) z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Zakładu Oczyszczania w P. Sp. z o.o., ul. [...] (dalej: MZO, strona, Spółka, skarżąca), od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: organ I instancji) z [...] stycznia 2016 r. znak: [...] umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w P., zarządzanego przez Spółkę. W decyzji z [...] kwietnia 2016 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przestawiał się następująco: Wnioskiem z 2 grudnia 2014 r. (data wpływu do organu - 4 grudnia 2014 r.), MZO wystąpił do Marszałka Województwa [...] o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w P. przy ul. [...]. Do wniosku dołączona została instrukcja prowadzenia przedmiotowego składowiska odpadów. W piśmie z 19 grudnia 2014 r., znak: [...], wezwano stronę do uzupełnienia wniosku m. in., o informację dotyczącą pozwolenia na użytkowanie składowiska (kwatera B) oraz dokumenty potwierdzające posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, na której zlokalizowane jest składowisko. W odpowiedzi z 31 grudnia 2014 r., strona dostarczyła pozwolenie na budowę składowiska udzielone przez Starostę P. Nr [...] z [...] marca 2007 r., znak: [...], zmienione decyzjami: [...] z [...] maja 2007 r., znak: [...], z [...] maja 2010 r., znak: [...] z [...] lipca 2010 r., znak: [...] z [...] marca 2012 r. znak: [...], informując o braku pozwolenia na użytkowanie, ponieważ "składowisko jest ciągle w budowie". Spółka wyjaśniła, że tytułem prawnym do nieruchomości jest umowa z Miastem P. z [...] maja 2007 r. o użytkowanie nieruchomości w celu prowadzenia składowiska odpadów, wyznaczająca stronę zarządcą obiektu. W piśmie z 16 stycznia 2015 r., ponownie wezwano stronę do uzupełnienia wniosku m. in. o informację dotyczącą pozwolenia na użytkowanie składowiska i dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, gdyż przedstawiona umowa nie stanowi tego potwierdzenia. Na wniosek strony postępowanie w przedmiotowej sprawie zawieszono w postanowieniu Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2015 r. Jako uzasadnienie wniosku o zawieszenie Spółka wskazała konieczność podjęcia czynności w zakresie przedłużenia umowy na dzierżawę nieruchomości gruntowych, na których zlokalizowane jest składowisko. W dniu [...] kwietnia 2015 r. MZO wniósł o podjęcie postępowania, jednocześnie udzielając w piśmie, znak: [...] odpowiedzi na wezwanie z 16 stycznia 2015 r. oraz załączając umowę dzierżawy nieruchomości zawartą z Miastem P. Nr [...] w dniu [...] marca 2015 r. W postanowieniu organu I instancji z [...] kwietnia 2015 r. podjęto postępowanie i pismem z [...] kwietnia 2015 r., ponownie wezwano stronę do uzupełnienia wniosku w zakresie przekazania informacji o terminie uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, ze względu na rozbieżności dotyczące numerów działek wymienionych w umowie dzierżawy i w uzupełnionym wniosku. W postanowieniu z [...] maja 2015 r., na wniosek strony ponownie zawieszono postępowanie w sprawie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska, w związku ze skomplikowaniem sprawy w zakresie ustalenia warunków dzierżawy nieruchomości, na której zlokalizowane są urządzenia składowiska. Postanowieniem z [...] października 2015 r., na wniosek strony postępowanie zostało podjęte. W piśmie z 28 września 2015 r., MZO przekazał wyjaśnienia dotyczące stanu prawnego poszczególnych działek objętych umową dzierżawy oraz poinformował o nieposiadaniu pozwolenia na użytkowanie, o które wystąpi po zakończeniu budowy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W zawiadomieniu z 18 listopada 2015 r., organ I instancji poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie. MZO w dniu 26 listopada 2015 r. pismem znak: [...], udzielił wyjaśnień oraz złożył następujące dokumenty: zawiadomienie o zakończeniu w dniu [...] grudnia 2007 r. budowy - "rekultywacja składowiska odpadów komunalnych [...] w P." z [...] stycznia 2008 r., decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Starosty P. Nr [...] z [...] marca 2007 r., znak: [...], zmienione decyzjami: [...] z [...] maja 2007 r., znak: [...], z [...] maja 2010 r., znak: [...] z [...] lipca 2010 r., znak: [...] z [...] marca 2012 r., znak: [...], decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia zintegrowanego oraz projekt zagospodarowania terenu. Strona wyjaśniła, że po zakończeniu budowy Miasto P. (właściciel składowiska), na podstawie art. 54 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z zawiadomieniem o zakończeniu budowy i zgłoszeniu składowiska do użytkowania, tym samym zgłoszenie zostało przyjęte i w ustawowym terminie nie zgłoszono sprzeciwu. W dniu 4 grudnia 2015 r. do organu I instancji wpłynęło zaświadczenie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. z [...] grudnia 2015 r. informujące, że "zawiadomienie o zakończeniu budowy rekultywacji składowiska odpadów komunalnych [...] (...) w P. stało się skuteczne w dniu [...] czerwca 2008 r. i może być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem". Pismami z: 19 grudnia 2014 r., 16 stycznia 2015 r. oraz 29 kwietnia 2015 r., organ I instancji wzywał stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków we wniosku w zakresie przedłożenia informacji o uzyskanym pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów (kwatery B), pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, względnie o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia. Strona podnosi, że nie mogła dostarczyć decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem organ nadzoru budowlanego (Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P.) "przyjął zakończenie inwestycji na zgłoszenie, co zaświadczył pismem z [...] grudnia 2015 r., informując, że zawiadomienie o zakończeniu budowy rekultywacji składowiska odpadów komunalnych [...] w P. stało się skuteczne w dniu [...] czerwca 2008 r. i może być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem". Strona wskazuje, że zarządzane przez nią składowisko odpadów działa legalnie, o czym świadczy fakt posiadania udzielonego jej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie tej instalacji. W uzupełnieniu odwołania strona przedłożyła opinię prawną radcy prawnego dr L. S. - Kancelaria Prawna [...]. W decyzji z [...] kwietnia 2016 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, treść instytucji prawnej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., powołując się na poglądy wyrażone w literaturze. Zdaniem organu II instancji, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji, pomimo istnienia braków formalnych złożonego przez stronę w dniu 2 grudnia 2014 r. wniosku o wydanie instrukcji prowadzenia przedmiotowego składowiska odpadów, wszczął i prowadził postępowanie, podczas gdy powinien pozostawić tę sprawę bez rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że gdy nastąpiło błędne uznanie organu administracji na temat istnienia przesłanek do merytorycznego rozpoznania sprawy, a takie przesłanki faktycznie nie istnieją, to zgodnie z orzecznictwem sądowym takie postępowanie skutkuje jego bezprzedmiotowością. W ocenie organu II instancji, w analizowanej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że badając złożony wniosek o wydanie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, organ I instancji bezskutecznie domagał się przedłożenia przez zarządzającego tym obiektem pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów. W tym zakresie działania strony ograniczały się do składania obietnic w zakresie przedłożenia tej decyzji. Według organu II instancji, z akt sprawy ponad wszelką wątpliwość wynika, że strona nie tylko nie posiada decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, o którym stanowi art. 55 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej: p.b.), lecz nawet o taką decyzję nie wystąpiła. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że posiadanie przez stronę pozwolenia zintegrowanego nie zwalnia jej z konieczności posiadania innych wymaganych prawem decyzji, które MZO pragnąc zgodnie z prawem zarządzać składowiskiem odpadów powinien posiadać. W skardze Spółka zaskarżyła w całości decyzję Ministra z [...] kwietnia 2016 r. Decyzji zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania administracyjnego: 1. art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 438) poprzez złamanie zasady lex retro non agit w zakresie obowiązków właścicieli obiektów budowlanych oddanych do użytkowania w stanie prawnym nie wymagającym uzyskania pozwolenia na użytkowanie i rozciąganie normy prawnej wynikającej z art. 128 i 129 niżej określonej ustawy o odpadach - określającej obowiązek posiadania "pozwolenia na użytkowanie" - na obiekty oddane do użytkowania przed dniem wejściem w życie znowelizowanej ustawy o odpadach, które są prowadzone zgodnie z obowiązującym prawem, pomimo tego, iż w żadnym akcie prawnym ustawodawca nie określił powszechnego obowiązku ponownego ubiegania się właścicieli obiektów budowlanych oddanych do użytkowania do uzyskanie "nowej" decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji w której obiekt został oddany do użytkowania zgodnie z obowiązującym w dniu zakończenia budowy prawem budowlanym i przed dniem wejścia w życie ustawy o odpadach, 2. art. 15 w związku z art. 136 i 138 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i jedynie pozorne (blankietowe) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w toku postępowania odwoławczego, które ograniczyło się do powtórzenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu l stopnia bez odniesienia się do jakiegokolwiek zarzutu strony odwołującej się. Sytuacja ta doprowadziła, iż nie doszło do ponownego rozpoznania sprawy o czym świadczy także czas postępowania przez organ II stopnia, gdzie w sprawie wymagającej wnikliwej wykładni art. 128 i 129 "ustawy z 14 grudnia 2002 r. o odpadach" (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej: u.o.) w związku z art. 55 p.b., organ II stopnia zajął stanowisko w terminie nie przekraczającym 2 - miesięcy, 3. art. 7, 77, 80 k.p.a. w związku z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie niepełnej oraz dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie o czym jednoznacznie świadczy treść uzasadnienia do decyzji organu l stopnia w zakresie nie nadania odpowiedniej mocy prawnej zaświadczeniu wydanemu przez PINB z siedzibą w P. w zakresie zgodnego z prawem użytkowania składowiska odpadów skarżącej oraz zgodnego z prawem zakończenia inwestycji budowlanej dla istniejącego (a nie nowo wybudowanego po wejściu w życie znowelizowanej ustawy o odpadach) składowiska odpadów, 4. art. 105 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i rażące naruszenie w stanie sprawy, który nie pozwalał na uznanie, iż wystąpiła przesłanka wskazana w przywołanym przez organ I i II stopnia art. 105 k.p.a., tj. "bezprzedmiotowość postępowania", pozwalają na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. II przepisów prawa materialnego: 1. art. 128 w zw. z art. 129 u.o. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż "pozwolenie na użytkowanie" wskazane w ustawie oznacza li tylko i wyłącznie decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie prawo do użytkowania obiektu, a w związku z tym jest jedyną formą dopuszczoną przez prawo budowlane dla użytkowania obiektu budowlanego oraz dla zakończenia procesu budowlanego uregulowanego w ustawie z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Badanie przez organ "ochrony środowiska" zgodności prowadzenia składowiska odpadów pod względem prawa budowlanego narusza w sposób rażący art. 129 u.o., który określa zamknięty katalog dokumentów jakimi powinien wykazać się podmiot ubiegający o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska. W ustawowym wykazie żądanego przez organ dokumentu w postaci decyzji o pozwoleniu na użytkowanie składowiska brak, a zatem organ w przedmiocie postępowanie jakim jest instrukcja eksploatacji składowiska wkroczył w kompetencje organu nadzoru budowlanego i w wyniku nie doręczenia przez skarżącą ww. dokumentu bezzasadnie i bezpodstawnie umorzył postępowanie w sprawie, 2. art. 55 p.b. poprzez jego rażąco błędną interpretacje i przyjęcie, iż przedmiotem robót budowlanych była budowa obiektu budowlanego w kategorii XXII tj. składowiska odpadów, co jest oczywiście sprzeczne z treścią pozwolenia na budowę wydanego w sprawie, które nie dotyczyło składowiska jako całości (obiektu budowlanego), ale obiektów budowlanych wznoszonych na składowisku, dla których uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wymagane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a w związku z tym naruszenie art. 16 k.p.a. tj. działanie organu poza swoją właściwością. Skarżąca wnosi o: 1. uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości lub stwierdzenie, ich nieważności w sytuacji uznania działania organów administracji bez podstawy prawnej oraz 2. zobowiązanie w trybie art. 145a ustawy z 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) organu I instancji do wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji odpadów dla składowiska odpadów strony skarżącej. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania od organu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W uzasadnieniu skargi wyrażono pogląd, według którego organy administracji I jak i II stopnia w sposób rażący naruszyły zasady wykładni prawa powszechnie obowiązującego, przyjmując, że obowiązek posiadania pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji administracyjnej obiektu budowlanego jakim jest składowisko odpadów rozciąga się także na obiekty budowlane oddane do użytkowania wiele lat przed uchwaleniem ustawy o odpadach. Obiekt skarżącej Spółki został oddany do użytkowania jeszcze w czasie obowiązywania systemu gospodarki nakazowo-rozdzielczej tj. w latach 60 - tych XX wieku, zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem budowlanym. W ocenie skarżącej, organy I i II instancji błędnie ustaliły w zapadłych decyzjach, że Spółka pomimo prowadzenia składowiska odpadów zgodnie z prawem powinna w nieznanym w prawie budowlanym trybie uzyskać pozwolenia na użytkowanie obiektu już użytkowanego w formie decyzji administracyjnej. Stawianie takiego wymogu stanowi oczywiste naruszenie zasady praworządności i demokratycznego państwa prawa poprzez złamanie zakazu działania prawa wstecz. W ocenie Spółki, organ II instancji nie sprostał obowiązkowi ustawowemu wynikającemu z art. 15 k.p.a., który stanowi, że postępowanie jest dwuinstancyjne, przeprowadzając jedynie postępowanie blankietowe stanowiące powtórzenie brzmienia art. 128 u.o. oraz nie odnoszące się w ogóle do zarzutów przedstawionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że strona przedstawiła zaświadczenie o zgodnym z prawem użytkowaniu obiektu, które jest w myśl art. 217 § 4 k.p.a. urzędowym potwierdzeniem faktów lub stanu prawnego oraz jest dokumentem urzędowym, sporządzonym w określonej formie przez uprawniony podmiot. W ocenie Spółki, ten element całkowicie pominął organ I jak i II stopnia i w żadnym zakresie nie odniósł się do potwierdzenia zgodności działania składowiska z prawem w zakresie jego użytkowania zgodnie z przeznaczaniem, pomimo braku posiadania pozwolenia na użytkowanie w formie wymaganej przez organ I i II instancji decyzji, a nie innej dopuszczalnej przez prawo budowlane formie tj. zawiadomienia o zakończeniu prowadzenia robót budowlanych. Zdaniem skarżącej, w miejsce przyjęcia faktu (użytkowania składowiska zgodnie z prawem w oparciu o dokonane zgłoszenie) organ podjął niedopuszczalną interpretację art. 55 p.b., bezpodstawnie rozszerzając obowiązek ponownego uzyskania pozwolenia na użytkowanie już od lata 60-tych XX wieku składowiska, pomimo tego ze prace budowlane nie obejmowały składowiska jako całości i prowadziły do wzniesienia obiektu budowlanego kwalifikowanego jako obiekt z kategorii XXII załącznika do ustawy. Według skarżącej, zakończenie sprawy poprzez wydanie decyzji z 26 stycznia 2016 r. przez organ I instancji - umarzającej postępowanie administracyjne w sposób rażący narusza dyspozycję art. 105 k.p.a., skoro strona spełniła przesłankę dotyczącą informacji o uzyskanym pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów - art. 129 ust. 2 pkt 2 u.o., informując organ, że składowisko jest użytkowane zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie innym niż decyzja administracyjna. W opinii skarżącej, w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji dokonał oceny merytorycznej wniosku w oparciu o błędną interpretację art. 128 w zw. z art. 129 u.o., a zatem decyzja pozostaje wewnętrznie sprzeczna poprzez przyjęcie, że pomimo negatywnego rozpoznania wniosku organ wydał decyzję nie merytoryczną, jednocześnie rozstrzygając władczo i merytorycznie o wadliwości przedstawionych przez stronę dokumentów tj. braku pozwolenia na użytkowanie obiektu w formie decyzji administracyjnej. W zakresie zarzutów dotyczących prawa materialnego w skardze zasadniczo podtrzymano zarzuty zawarte w odwołaniu i ich uzasadnienie, podkreślając dodatkowe elementy z błędnego wnioskowania organów wynikające z uzasadnienia decyzji organu II stopnia. Według skarżącej, organ I stopnia w sposób nie uprawniony zażądał kopii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie składowiska, pomimo tego, że weryfikacja zgodności działalności składowiska pod względem prawa budowlanego nie należy do jego kompetencji. Spółka uważa, że w przedmiotowej sprawie organ I stopnia wszedł niejako w rolę organu nadzoru budowlanego przyjmując, że art. 128 pkt. 2 u.o. posługuje się pojęciem "pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów" tylko w znaczeniu decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem skarżącej, u.o. w żadnej części nie tworzy własnej definicji czym jest pojęcie "pozwolenie na użytkowanie". Skarżąca wyjaśniła, że art. 128 pkt 2 nie posługuje się pojęciem "decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (jak czyni to już w punkcie kolejnym art. 128 u.o.), a jedynie wskazuje na obowiązek posiadania "pozwolenia na użytkowanie". Zdaniem Spółki, zgodnie z prawem budowlanym oraz k.p.a. cel ten może zostać osiągnięty także bez wydania sensu stricte decyzji administracyjnej, tj. w formie zawiadomienia o zakończeniu budowy i braku sprzeciwu organu administracji budowlanej. W ocenie skarżącej, organ I stopnia zupełnie pominął fakt, że strona nie prowadziła budowy lub przebudowy składowiska odpadów jako obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego, a jedynie dokonała inwestycji w zakresie ściśle określonym w pozwoleniu na budowę, a polegającym na wzniesieniu obiektów budowlanych - zbiornika bezodpływowego o pojemności 49 m3 oraz brodzika betonowego o wymiarach 12,0 x 4,6 m, na terenie składowiska odpadów. Wskazane obiekty i ich wymiary nie znajdują się w katalogu obiektów dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji administracyjnej. W związku z tym, żądanie organu I stopnia, aby strona doręczyła w takim zakresie pozwolenie na użytkowanie w formie decyzji administracyjnej dla całości obiektu budowlanego jakim jest składowisko odpadów, gdy przedmiotem prac była budowa nie podlegająca obowiązkowi wydania ponownego pozwolenia na użytkowanie, stanowi rażące naruszenie art. 128 u.o. i działanie bez podstawy prawnej z art. 129 u.o., który nie zawiera obowiązku wnioskodawcy do przedstawiania tego rodzaju dokumentu. Skarżąca uważa, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu organu administracji budowlanej jest podstawową formą pozwalającą na przystąpienie do użytkowania każdego obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę. Ta zatem forma prawna i dokument spełnia wymogi określone w art. 128 w związku z art. 129 u.o. i w sposób poprawny stanowi o spełnieniu przez wnioskodawcę przesłanki informacji o uzyskanym pozwoleniu na użytkowanie. Według skarżącej, pozwolenie na użytkowanie w formie decyzji administracyjnej dotyczy obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Strona nie otrzymała pozwolenia na budowę w kategorii XXII tj. składowiska odpadów, a jedynie pozwolenie na budowę obiektów budowlanych, które znajdują się na nieruchomości zajętej przez składowisko odpadów istniejące od lat 60 - tych XX wieku i dla których obowiązek uzyskania pozwolenia w formie decyzji nie wynika i nie wynikał z przepisów prawnych powszechnie obowiązujących na dzień jego lokalizacji. Ten fakt, został całkowicie pominięty przez organ l i II stopnia, które nie dokonały wykładni legalnej i systemowej art. 128 i art. 129 u.o., a jedynie częściowo wykładnię literalną oderwaną od istoty prowadzenia procesu budowlanego w istniejących (a nie nowo powstałych) obiektach budowlanych oraz postępowania w celu zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska. Postępowania z art. 129 u.o. nie przewiduje weryfikowania przez organ "ochrony środowiska" dokumentów wydawanych w procesie budowlanym. W piśmie z 23 czerwca 2016 r. skarżąca w zakresie doręczonej odpowiedzi na skargę, złożyła uzupełnienie skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz u.o. W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP wskazać należy nie doszło do naruszenia zasady legalności działania organów orzekających w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy działały na podstawie i w granicach prawa. Nie doszło w szczególności do złamania zasady lex retro non agit w zakresie obowiązków właścicieli obiektów budowlanych oddanych do użytkowania w stanie prawnym nie wymagającym uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 15 w zw. z art. 136 i 138 k.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że w niniejszej sprawie wystąpiło jedynie pozorne (blankietowe) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w toku postępowania odwoławczego. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy dotyczący składowiska odpadów komunalnych [...] w P. mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię zasad postępowania administracyjnego umożliwił dokonanie oceny w zakresie wystąpienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie decyzji utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, w której umorzono w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia ww. składowiska odpadów, zarządzanego przez Spółkę. Według Sądu, nie można zgodzić się z zarzutem przedstawionym w skardze dotyczącym naruszenia art. 7 i 77, 80 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie danych okoliczności. Wskazać należy, że organ I instancji badając złożony wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów bezskutecznie domagał się przedłożenia przez zarządzającego tym obiektem pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów, które nie może być zastąpione zaświadczeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] grudnia 2015 r., informujące, że "zawiadomienie o zakończeniu budowy rekultywacji składowiska odpadów komunalnych [...] (...) w P. stało się skuteczne w dniu [...] czerwca 2008 r. i może być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. wskazać należy, że zaświadczenie należy odróżnić od pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów (art. 128 pkt 2 u.o.). Pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy. Oznacza to, że pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów nie można jak tego chce skarżący zastąpić ww. zaświadczeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] grudnia 2015 r. Zaświadczenie wydane na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena nastąpić może w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, którą jest pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów. Należy wyraźnie podkreślić, że zaświadczenie informujące, że "zawiadomienie o zakończeniu budowy rekultywacji składowiska odpadów komunalnych [...] (...) w P. stało się skuteczne w dniu [...] czerwca 2008 r. i może być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem" potwierdza jedynie stan rzeczy na podstawie posiadanych przez organ danych. Zaświadczenie nie może zastąpić pozwolenia (decyzji administracyjnej). Przedmiotowe zaświadczenie jest przejawem wiedzy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i nie rozstrzyga żadnej kwestii (sprawy) co do jej istoty związanej z pozwoleniem na użytkowanie składowiska odpadów. Nie tworzy, nie uchyla i nie zmienia zwłaszcza istniejących stosunków prawnych w zakresie użytkowania składowiska odpadów. W niniejszej sprawie stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organy administracji wyjaśniły stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organu I i II instancji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzjach organu I i II instancji przepisów k.p.a. oraz u.o, które doprowadziły do wydania orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji, w której umorzono w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w P. [...], zarządzanego przez Spółkę. W ocenie Sądu, motywy decyzji zostały tak ujęte, aby Spółka mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć. Według Sądu, uzasadnienia kontrolowanych decyzji stanowią uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć. W uzasadnieniach tych decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, który działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego w P. [...] zarządzanego przez Spółkę. Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie art. 105 k.p.a. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak rozumiana przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, może również powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem. Umorzenie postępowanie jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, pomimo istnienia braków formalnych złożonego przez stronę w dniu 2 grudnia 2014 r. wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia przedmiotowego składowiska odpadów, wszczął i prowadził postępowanie, podczas gdy powinien pozostawić tę sprawę bez rozpatrzenia. Wskazać bowiem należy, że organ I instancji badając złożony wniosek z 2 grudnia 2014 r. o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, bezskutecznie domagał się przedłożenia przez zarządzającego składowiskiem pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów. Działania strony ograniczały się do składania obietnic w zakresie przedłożenia tej decyzji. Z akt sprawy wynika również, że strona nie tylko nie posiada decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, o którym stanowi art. 55 p.b., oraz, że o taką decyzję nie wystąpiła. W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie decyzji, w której umorzono w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w P. [...], zarządzanego przez Spółkę. W przedmiotowej sprawie Minister w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. ustosunkował się także do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął Marszałek Województwa [...] wydając decyzję z [...] stycznia 2016 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej Ministra z [...] kwietnia 2016 r. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez Marszałka Województwa [...] w decyzji z [...] stycznia 2016 r. Minister w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. uzasadnił także fakt nieuwzględnienia odwołania Spółki, podając motywy, jakimi się kierował przy odrzuceniu poszczególnych twierdzeń zawartych w tym odwołaniu. Organ odwoławczy w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w odwołaniu, a decyzją z [...] stycznia 2016 r. wydaną przez Marszałka Województwa [...]. Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest umorzenie w całości jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, że z akt kontrolowanej przez Sąd sprawy wynika, że organy dokonały prawidłowej interpretacji art. 128 w zw. z art. 129 u.o. W ocenie Sądu, mają rację organy obu instancji, według których pozwolenie na użytkowanie składowiska jest decyzją administracyjną. Art. 128 u.o. wprowadza obowiązek uzyskania dla istniejącego składowiska odpadów pozwolenia na jego użytkowanie wydanego na podstawie art. 55 p.b. W literaturze ugruntowane jest stanowisko, według którego "przepis ten nakazuje uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako warunku przystąpienia do użytkowania, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę, co w odniesieniu do składowiska odpadów wymagane jest zawsze" (zob. W. Radecki, Art. 128. [w:] Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. III. LEX, 2013). W pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów organ może bowiem określić dodatkowe warunki użytkowania składowiska odpadów wynikające ze specyfiki takiego obiektu budowlanego. Wskazać należy, że wymóg uzyskania odrębnej decyzji administracyjnej zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów jest względnie nowym obowiązkiem w naszym ustawodawstwie. Przed końcem bowiem 1997 r. na podstawie ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 1994 r. Nr 49 poz. 196 ze zm.), warunki eksploatacji składowiska określane były w pozwoleniu na jego budowę bądź w pozwoleniu na jego użytkowanie. Sytuacja ta jednak uległa zmianie na gruncie przepisów u.o., która przewiduje obowiązek uzyskania odrębnej decyzji administracyjnej nazwanej pozwoleniem na użytkowanie składowiska odpadów. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów jest jednym z obowiązków prawnych wynikających z zasady reglamentacji w postępowaniu z odpadami. Pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów pełni funkcję prewencyjną, co oznacza, że zgodę taką należy uzyskać przed podjęciem działalności polegającej na prowadzeniu składowiska odpadów. Bez pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów zarządzający składowiskiem odpadów nie może rozpocząć działalności polegającej na prowadzeniu składowiska odpadów (art. 128 u.o.). Wymagane zgody w gospodarce odpadami mają postać decyzji administracyjnych, wydawanych zgodnie z przepisami k.p.a. Zgoda, będąca formalnie decyzją administracyjną, jest na gruncie tych przepisów prawną formą reglamentacji sposobów korzystania ze środowiska w ramach korzystania szczególnego polegającego jak w niniejszej sprawie na składowaniu odpadów. Pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów ukierunkowane jest zasadniczo ukierunkowane na działania zapobiegawcze dotyczące odpadów znajdujących się na składowisku. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów obciąża zarządzającego składowiskiem odpadów. Zgodnie z definicją legalną przez składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o.). Składowisko jako obiekt budowlany powinno być eksploatowane zgodnie z ogólnymi wymaganiami określonymi w prawie budowlanym dla obiektów budowlanych oraz przepisami u.o. Przepisy tej ostatniej ustawy określają wymagania szczególne w stosunku do przepisów p.b. Jednym z takich wymagań szczególnych jest uzyskanie odrębnej decyzji w postaci pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów. Należy zgodzić się z organem II instancji, według którego w myśl art. 54 p.b., do użytkowania obiektu budowlanego na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, jeżeli organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Zastrzeżenie, o którym stanowi art. 55 p.b. określa, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy: 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4. Załącznik ten w kategorii XXII obejmuje składowisko odpadów. Kompetencje do wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów ustawodawca powierzył organom ochrony środowiska (art. 129 ust. 1 u.o.), a nie organom nadzoru budowlanego. Zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów następuje na wniosek zarządzającego składowiskiem, który może wystąpić z takim wnioskiem dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów. Ponadto składowisko odpadów komunalnych zarządzane przez skarżącą, jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.). Oznacza to, że zarządzającego składowiskiem odpadów obciążają również obowiązki adresowane do prowadzącego instalacje. Wskazać należy, że wymagania związane z momentem oddawania instalacji do użytku, formułowane przez art. 76 p.o.ś. i adresowane także do jakiekolwiek innego obiektu budowlanego, najogólniej sprowadzają się do konieczności takiego ich przygotowania, aby przyszła eksploatacja nie naruszała wymagań ochrony przez zanieczyszczeniem. Przygotowanie dotyczy zarówno strony technicznej, jak i formalnoprawnej. Główne wymagania o charakterze technicznym to konieczność wyposażenia w odpowiednie środki techniczne chroniące środowisko oraz zastosowanie właściwych rozwiązań technologicznych, w obu przypadkach w zakresie wymaganym ustawą bądź określonym w indywidualnej decyzji. Wymagania formalnoprawne natomiast to obowiązek posiadania przez prowadzącego wymaganych prawem zgód i zezwoleń określających zakres dopuszczalnego korzystania ze środowiska. W niniejszej sprawie będzie to pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organ dopuścił się rażąco błędnej interpretacji art. 55 p.b. Skarżąca argumentuje, że przedmiotem robót budowlanych nie była budowa obiektu budowlanego w kategorii XXII tj. składowiska odpadów, wskazując, ze treść pozwolenia na budowę nie dotyczyła składowiska jako całości (obiektu budowlanego), ale obiektów budowlanych wznoszonych na składowisku, dla których uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wymagane zgodnie z przepisami p.b. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że skarżąca dokonała rozbudowy składowiska odpadów komunalnych polegającej na budowie nowych obiektów budowlanych wchodzących w skład instalacji stanowiącej składowisko odpadów komunalnych. Nie można wyłączyć ze składowiska odpadów poszczególnych obiektów budowlanych tworzących łącznie instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. i twierdzić, że nowo wybudowane obiekty budowlane na składowisku odpadów i służące jego eksploatacji nie stanowią składowiska odpadów, ale są niezależnymi obiektami budowlanymi położonymi jedynie na terenie składowiska odpadów, dla których pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane zgodnie z przepisami p.b. Należy wyraźnie podkreślić, że wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę obiekty budowlane stanowią funkcjonalną całość w ramach działającego składowiska odpadów i nie można ich traktować odrębnie od całego składowiska odpadów komunalnych. Skarżąca nabyła uprawnienie do użytkowania obiektów budowlanych wybudowanych na składowisku odpadów, obejmujących: zbiornik bezodpływowy o pojemności 49 m³, brodzik betonowy o wymiarach 12,0 x 4,6 m. W skardze skarżąca na stronie 9 wyjaśnia, że nie prowadziła budowy lub przebudowy składowiska odpadów, jako obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. Oznacza to, że skarżąca na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy i braku sprzeciwu organu administracji budowlanej nabyła jedynie uprawnienie do użytkowania wybudowanych obiektów budowlanych, a nie całego składowiska odpadów. Nabyte w ten sposób uprawnienie do użytkowania obiektów budowlanych wybudowanych na terenie składowiska odpadów nie może zastępować pozwolenia na użytkowanie całego składowiska odpadów. Wskazać należy, że przedstawione w dniu [...] listopada 2015 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczy wykonania prac rekultywacyjnych na składowisku odpadów komunalnych [...] w P., stwierdzające, że prace budowlane wykonano na podstawie pozwolenia na budowę Starosty P. Nr [...] z [...] maja 2007 r., znak: [...], którą to decyzją Starosta P., zatwierdził zamienny projekt budowlany rekultywacji składowiska. Przyjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] stycznia 2008 r. ww. zawiadomienia nie może być uznane za tożsame z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie całego składowiska odpadów. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.