IV SA/Wa 141/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. P. i R. P. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących A. P. i R. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r. Główny Inspektor Sanitarny uchylił postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] sierpnia 2008r. i stwierdził nieważność postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2008r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania i rozbudowy parteru budynku produkcyjnego na zakład pogrzebowy z krematorium przy ul. [...] w P., planowanego do realizacji na działce nr [...] w P.. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z-ca Wójta Gminy M. w dniu [...] lipca 2007r. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. o uzgodnienie, na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, warunków realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania i rozbudowy parteru budynku produkcyjnego na zakład pogrzebowy z krematorium, zlokalizowanego w P.. Państwowy Inspektor Sanitarny w D. postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. odmówił uzgodnienia w/w przedsięwzięcia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia. Na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. zażalenie złożyli R. i A. B. zarzucając naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także art. 48 ust. 2 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska. Po rozpoznaniu zażalenia Główny Inspektor Sanitarny uchylił powyższe postanowienie i stwierdził nieważność postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2008r. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wskazał, że niedopuszczalne było przyjęte w uzasadnieniu postanowienia stwierdzenie, że organ I instancji rozstrzygając przedmiotową sprawę nie przekroczył granic uznania Sygn. akt IV SA/Wa 141/10 administracyjnego. W ocenie organu bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia w zakresie warunków higienicznych i zdrowotnych musi mieć charakter związany. Organ uzgadniający negatywnie przedsięwzięcie powinien merytorycznie uzasadnić swoje stanowisko i wskazać przepisy prawa jakie zostałyby naruszone w wyniku realizacji przedsięwzięcia w zamierzonym zakresie. Zdaniem organu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. nie tylko nie wskazał takiej podstawy prawnej, ale nie skonfrontował planowanej inwestycji z obowiązującym prawem materialnym dotyczącym istotnych dla sprawy komponentów środowiska przez co naruszył nie tylko art. 6 k.p.a., ale też art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i 126 k.p.a. Organ nie zgodził się, że R. i A. B. nie zastosowali się do wezwania organu I instancji, co mogłoby skutkować negatywnym stanowiskiem organu, gdyż ustosunkowali się do wszystkich, nawet najbardziej zaskakujących wątpliwości Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i R. P., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6, 107 § 3 w zw. z art. 126 i 124 § 2 k.p.a. i wnosząc o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżących nie doszło do naruszenia przez organ I instancji w/w przepisów, gdyż orzeczenie zawiera uzasadnienie merytoryczne, jak również wyczerpującą analizę sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2009r. narusza przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Należy wskazać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie kontroli związanym z oceną czy postanowienie zostało dotknięte w sposób niewątpliwy jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Zadaniem organu w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia jest zbadanie i dokonanie oceny czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania postanowienia odpowiadał normie prawa, która stanowiła podstawę jego wydania, a zatem czy wydanie postanowienia nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Sygn. akt IV SA/Wa 141/10 W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa można mówić tylko w sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jego wydania. Zgodnie z naczelną zasadą wynikającą z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien jest dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77 i 80 kpa obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna , wszechstronna ocena. Organ rozpoznając przedmiotową sprawę, zdaniem Sądu nie poczynił wystarczających ustaleń faktycznych, co przedwczesnym czyni przesądzenie czy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. Organ w żaden sposób nie uzasadnił ani rażącego naruszenia art. 6 k.p.a., ani rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, które tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Założenie z góry braku podstaw do uznaniowości rozstrzygnięcia jest zdaniem Sądu jest błędne. Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, a zatem nie ustalił czy poza art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakwestionowanej przez organ I instancji części raportu istnieje obowiązująca szczegółowa regulacja prawna, którą organ miał obowiązek uwzględnić, czy też nie. W sytuacjach, gdy istnieje przepis prawa materialnego regulujący zagadnienie mieszczące się w zakresie dokonywanej przez organ oceny, to oczywistym jest, że rozstrzygnięcie organu nie będzie miało charakteru uznaniowego lecz będzie wyrazem zastosowania konsekwencji prawnej przewidzianej w tym przepisie, a zatem będzie miało charakter związany. O ile regulacja ta istnieje dla dioksan i furanów, które w związku z realizacją przedsięwzięcia mogłyby przedostawać się do środowiska, a negatywne rozstrzygnięcie organu stoi w sprzeczności z tą szczegółową regulacją prawną, to wówczas kontrolowane postanowienie mogłoby naruszać w sposób rażący art.3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z przepisem prawa regulującym dopuszczalne poziomy emisji substancji (dioksan i furanów), których ewentualne uwalnianie zdaniem organu mogłoby negatywnie oddziaływać na środowisko, przez oczywistą sprzeczność z treścią tej normy .prawnej. W sytuacji, gdy nie istnieje odrębna regulacja prawna normująca poziom dopuszczalnej emisji tych substancji (dioksan i furanów), które zdaniem organu Sygn. akt IV SA/Wa 141/10 przedostawać się będą do powietrza w sytuacji awarii prądu, rozstrzygnięcie organu miałoby zdecydowanie charakter uznaniowy. Powierzenie organowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej tego dodatkowego zadania polegającego na uzgadnianiu projektów decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych na podstawie art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 48 ust. 2 pkt 1a ustawy Prawo ochrony środowiska i zobowiązanie do współdziałania z organem decydującym w formie tak stanowczej jaką jest uzgodnienie, oznacza zdaniem Sądu także upoważnienie do uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy przepisy dotychczas obowiązujące nie unormowały jakiegoś aspektu oddziaływania na środowisko. Przepis art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zakłada więc strefę uznaniowości dla organu rozstrzygającego tę kwestię, bowiem tylko pewien zakres oddziaływań środowiskowych został unormowany przez określenie w aktach normatywnych standardów dopuszczalnych norm (m.in. jakości powietrza, poziomu hałasu, pól elektromagnetycznych). Poza szczegółowo określonym przez ustawodawcę zakresem, wielkość dopuszczalnej uciążliwości dla środowiska musi być także oceniana przez wskazany organ administracji publicznej, jednak przez uznaniowe, ale racjonalne równoważenie interesu jednostki (inwestora) i interesu społecznego. Treść uzasadnienia kontrolowanego postanowienia wskazuje, że z całą pewnością kwestia potencjalnie występującej uciążliwości (uwalniania do powietrza furanów i dioksan) nie była należycie wyjaśniona. Jednak braki w uzasadnieniu, w tym wskazanie podstawy prawnej, nie muszą oznaczać, że rozstrzygnięcie rażąco narusza przepisy prawa, a także że organ nie działał na podstawie obowiązujących przepisów, lecz całkowitej dowolności. Organ wydający zaskarżone postanowienie winien był ustalić przede wszystkim czy obowiązywała regulacja prawna w zakresie dopuszczalnych norm emisji substancji (dioksan i furanów), którą kontrolowane postanowienie powinno uwzględniać. W przypadku, gdy rozstrzygnięcie miało charakter uznaniowy i zostało oparte na wnioskach wyprowadzonych z całokształtu obowiązującej w tym zakresie regulacji prawnej oraz wiedzy specjalistycznej, winien rozważyć, czy organ wydający kontrolowane postanowienie, określił kryterium rozstrzygnięcia, a zatem czy działał w granicach zakreślonych przez art. 3 w/w ustawy w zw. z art. 7 k.p.a. Dopiero wówczas organ winien rozważyć czy rozstrzygnięcie wydano z rażącym naruszeniem przepisów prawa i jakich, a szczegółowe rozważania zamieścić w uzasadnieniu. Sygn. akt IV SA/Wa 141/10 Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.