IV SA/Wa 1411/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej B. R. kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym orzeczeniem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2017 r., o wymierzeniu p. B. R.- [...] (prowadzącej działalność gospodarczą - indywidualna praktyka stomatologiczna), zwanej dalej "Ukaraną", administracyjnej kary pieniężnej - w wysokości [...] zł - za przekazanie marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku unieszkodliwiania tych odpadów za rok 2013 (zwanej dalej "Informacją") po upływie ustawowego terminu. Uzasadniając decyzję zreferowano przebieg sprawy. Następnie wskazano, że sporządzoną przez Ukaraną Informację złożono do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...][...] marca 2014 r. (data stempla wpływu do Wydziału Ochrony Środowiska), a więc po ustawowym terminie. Upłynął on 15 marca 2014 r. W roku tym termin przedłużony był do 17 marca ponieważ 15 marca przypadał w sobotę - dzień wolny od pracy. Po nim następowała niedziela także wolna od pracy. Sprawę rozpatrzono zgodnie z uchylonym wprawdzie, lecz mającym zastosowanie w danej sprawie, art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 21) zwanej dalej "ustawą o odpadach". Z art. 237 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243, ze zm.) wynika, że Ukarana była obowiązana do złożenia Informacji za 2013 rok w terminie do 15 marca 2014 r. Uchybiła wskazanym przepisom, składając przedmiotowy dokument dziesięć dni po terminie. Stwarzało to podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ administracji był zobligowany do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 200 ust. 1, w związku z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, z mocy prawa. Art. 237 ma charakter jednoznaczny i organ nie może odstąpić od wymierzenia kary za stwierdzone naruszenie. Art. 200 ust. 1 nakłada na organ obowiązek (nie zaś uprawnienie) wymierzenia kary w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości. W tym zakresie nie działa on więc na zasadzie uznania, lecz - w razie stwierdzenia uchybienia przepisom w zakresie terminowego przekazania Informacji - nakłada administracyjną karę pieniężną, która jest obligatoryjna bez względu na przyczyny, okoliczności czy liczbę dni opóźnienia. Ustawodawca nie przewidział żadnych ustępstw od wymierzenia kary ani miarkowania jej wysokości. Odnosząc się do wniosku Ukaranej o odstąpienie od wymierzonej kary i zastosowanie pouczenia - zgodnie z art. 189f K.p.a. - wskazano, że przepisy działu IVa Kodeksu stosuje się w takim zakresie, w jakim odrębne przepisy - dotyczące wymierzania administracyjnej kary pieniężnej - nie zawierają swoistych regulacji, dotyczących przesłanek wymiaru kary, terminów przedawnienia nakładania kary, terminów przedawnienia egzekucji kary, itd. Jeżeli zaś w przepisach odrębnych zostały uregulowane konkretne zasady wymiaru kary, to pierwszeństwo zastosowania mają przepisy szczególne, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W ustawie o odpadach art. 202 nakazuje - w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych - stosować dział III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.), zatytułowany "Zobowiązania podatkowe". Wobec całkowitego uregulowania obszaru administracyjnych kar pieniężnych w ustawie o odpadach nie ma potrzeby stosować w tym zakresie przepisów K.p.a. W skardze Ukarana, reprezentowana przez profesjonalnego Pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciła naruszenie: - art. 189f § 1, w zw. z art. 189a § 1 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, pomimo, że w ustawie - Ordynacja podatkowa, którą na mocy art. 202 ustawy o odpadach stosuje się odpowiednio w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych w oparciu o postanowienia wskazanej ustawy, jednoznaczni nie uregulowano instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; co za tym idzie - na mocy art. 189a § 1 i § 2 pkt 2, konieczne jest stosowanie art. 189f § 1 K.p.a., regulującego wskazaną materię, - art. 202 ustawy o odpadach, poprzez jego błędną wykładnię; polegała ona na uznaniu, jakoby - poprzez odesłanie do odpowiedniego stosowania działu III ustawy - Ordynacja podatkowa - całkowicie regulowano obszar administracyjnych kar pieniężnych, wymierzanych na gruncie tej ustawy, - art. 11 K.p.a., poprzez: - nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy; ogólnikowo przyjęto, że art. 202 ustawy o odpadach, wobec odesłania do działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, całkowicie reguluje obszar administracyjnych kar pieniężnych; - zaniechanie analizy w danym zakresie ustawy - Ordynacja podatkowa, w świetle art. 189a § 1 K.p.a., - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji wywodu prawnego, uzasadniającego uznanie, że art. 202 ustawy o odpadach reguluje całkowicie obszar pieniężnych kar administracyjnych; w szczególności zaniechano analizy przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, w świetle art. 189a § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślano, że w okolicznościach niniejszej sprawy - przy ocenie znikomości wagi naruszenia prawa - należało wziąć pod uwagę bardzo krótki (jedynie 10-dniowy) okres trwania naruszenia prawa. W świetle pozostałych okoliczności, świadczących o znikomej wadze naruszenia prawa, okres ten pozwala na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadny okazał się bowiem sformułowany w niej zarzut wadliwego odczytania treści przepisu prawa materialnego, regulującego kiedy znajdą zastosowanie zasady wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych, zawarte w K.p.a. W następstwie tego nie zbadano sprawy w istotnymi aspekcie - wystąpienia przesłanki do odstąpienia od wymierzenia danej kary. Oznaczało to także naruszenie stosownych przepisów postępowania i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie jest nawet kwestionowane - i trafne są w danym zakresie ustalenia organu - że doszło do uchybienia terminowi złożenie przez Ukaraną Informacji a w sprawie generalnie znajduje zastosowanie sankcja, określona w art. 200 ust. 1 ustawy o odpadach. Spór dotyczy natomiast możliwości zastosowania w odniesieniu do danego rodzaju kary pieniężnej art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a., który może ewentualnie znaleźć zastosowanie, wobec wszczęcie niniejszego postępowania po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), zwanej dalej "nowelą K.p.a. z 2017 roku. W jego myśl: "Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (...)" Wskazany przepis stanowi jedną z materialnoprawnych reguł stosowania administracyjnych kar pieniężnych. Gdyby znaleźć miał zastosowanie w sprawie organ byłby obowiązany do rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki dla zastosowania danej normy. Nie uczyniono tego, wobec konstatacji, że wskazana reguła nie mogła znaleźć zastosowania. W danym zakresie ocena organu nie jest jednak trafna. Po zmianie Kodeksu, dokonaną nowelą K.p.a. z 2017 roku, wobec treści wprowadzonych doń reguł, uprawniona jest konstatacja, że wolą prawodawcy było, aby wszelkie reguły nakładania administracyjnych kar pieniężnych, w enumeratywnie wymienionych w Kodeksie zakresach, miały charakter uniwersalny, jako zamieszczone właśnie w danym akcie, choć - wedle nazwy - ma on charakter generalnego zbioru regulacji procesowych nie zaś matrialnopranwych, do których należą zasady stosowania kar administracyjnych. W takie sytuacji zawarte w przepisach szczególnych odrębne zasady w zakresach ujętych również w K.p.a., choć wcześniej przyjęte, prawodawca każe traktować jako przepisy szczególne. Konstatację taką uzasadnia przede wszystkim samo zamieszczenie nowych, ogólnych zasad w akcie o charakterze – nawet wedle nazwy - uniwersalnym. Rangę kodeksu mają ustawy podstawowe dla danej dziedziny spraw - tak m.in. § 9 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183). Powyższą konstatację potwierdza też w szczególności treść art. 189a § 1 K.p.a.: "W sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu.", przy treści § 2 in fine, który wcześniej zakreśla katalog wyjątków od reguł kodeksowych: "(...) - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.". Użycie we wskazanej normie - po wyliczeniu pól regulacji zawartych w K.p.a. -zwrotu "w tym zakresie", wyklucza szerokie wykładanie wyłączenia, zakreślonego w § 2. Niedopuszczalne byłoby jego rozumienie w taki sposób, że - o ile którekolwiek z reguł, wymienionych expressis verbis w § 2, jest ujęta w przepisach szczególnych, zasadne jest całkowite wyłączenie reguł K.p.a., z powołaniem na ogólne uregulowanie kwestii kar w przepisach szczególnych. Byłoby to możliwe wyłącznie w sytuacji gdyby reguła niestosowania przepisów K.p.a., pomimo nie zawarcie w danym akcie odmiennych zasad, została tam wyrażona expressis verbis, np. w formie zapisu, że do danego rodzaju kary "nie stosuje się reguł K.p.a. dotyczących ...." - ze wskazaniem konkretnych reguł kodeksowych. Organ administracji nie wywodził nawet abym przepisy ustawy o odpadach bądź re, których stosowanie do wymierzania kar wymaga ta ustawa wobec stosownego odesłania (ustawa - Ordynacja podatkowa), zawierały jakiekolwiek reguły dotyczące przesłanek odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, w myśl art. 189a § 2 pkt 2 K.p.a., wyznaczającego materialnie zakres wyjątku od reguł kodeksowych. Nie może mieć natomiast znaczenia, że przepisy - do których odsyła ustawa o odpadach – zawierają, przy odpowiednim stosowaniu, reguły dotyczące np. odraczania kar, rozkładania ich na raty, przedawnienia czy odsetek za zwłokę w uiszczeniu (pola regulacji wymienione w § 2 pkt 3-6 K.p.a.). W regulacji podstawowej (ustawa o odpadach) ani przywołanej w odesłaniu (ustawa – Ordynacja podatkowa) nie wyrażono bowiem zasady wyłączenia możliwości stosowania reguł ogólnych wprowadzonych do K.p.a., dotyczących kwestii odstąpienie od nałożenia kary. Jak wskazano wcześniej milczenia prawodawcy w danym zakresie nie można interpretować jako zakaz stosowania wskazanych reguły ogólnej art. 189f § 1 pkt 1, prowadzonej z jego woli do aktu rangi kodeksu. Wadliwie przyjęto, jakoby z treści normatywnej art. 189a § 2 K.p.a. wynikało - wobec samego odesłania do ustawy - Ordynacji wyborcza i jej treści - wyłączenie stosowania przy wymierzaniu danego rodzaju kary reguł K.p.a., dotyczących warunków odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenia pouczenia (błędna wykładnia regulacji prawa materialnego, zakreślającej zakres wyjątku). Skutkowało to brakiem stosownych ustaleń przez organ, czy w sprawie nie zachodzą faktycznie przesłanki, określone w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Prowadziło więc to do uchybienia przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy we wszystkich jej istotnych aspektach (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.). Mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy skoro - jak wskazano wcześniej - przepis ten mógł generalnie znaleźć zastosowanie, zaś - gdyby zachodziły przesłanki ku temu - możliwe było odstąpienie od orzeczenia o wymierzeniu kary w wysokości wskazanej w decyzji. W skardze - a wcześniej w toku postępowania - podnoszono z kolei konkretne okoliczności przemawiające - zdaniem Ukaranej - za wystąpieniem przesłanek do odstąpienia od wymierzenia danej kary. Przedwczesne byłoby natomiast ocena przez Sąd, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślającego przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary (wskazane w art. 189k § 1 pkt 1 K.p.a.). W kwestii tej bowiem nie zajmowały dotąd stanowiska orzekające organy administracji. Rolą Sądu jest zaś wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia, po rozpatrzeniu sprawy przez organy obu instancji we wszystkich jej istotnych aspektach. Wobec analogicznej wadliwości orzeczenia organów obu instancji, gdzie wadliwie przyjęto, jakoby reguła art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie mogła znaleźć zastosowania w sprawie, niezbędne było - wobec zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) - uchylenie orzeczeń organów obu instancji. Chybione są natomiast zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania, upatrywane w braku stosownie wnikliwej analizy regulacji materialnoprawnych, dotyczących reguł wymierzania kar administracyjnych. Organ administracji zastosował wprawdzie ich wadliwą wykładnię. Nie sposób w tym jednak upatrywać naruszenia przepisów postępowania, co do powinności właściwego wyjaśnienia sprawy. Reguły te odnoszą się do stosownych ustaleń, co do faktów - stanu faktycznego. Wobec sformułowanej w danym zakresie przez organ oceny, uzasadnienie wyjaśniało przesłanki rozstrzygnięcia objętego skargą. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach w pkt 2 wyroku rozstrzygnięto na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 wskazanej ustawy. Orzekając ponownie w sprawie organy administracji uwzględnią ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.